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南沙群岛为我国南海诸岛中位置最南、岛礁最多的一群岛屿。南沙群岛及其所在...
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谈谈南海争端
孟祥青 国防大学战略研究所教授 字号：
核心提示：现在讲的“南海问题”在历史上是没有问题的。为什么中国周边的国家之前没有对这个地区提出大规模主权要求，因为那时人们不知道那里蕴藏着丰富的资源。我们不仅要强化海洋意识，而且要强化对这一地区的实际管辖、实际控制。从根本上，还要加强我国海军现代化建设。
主持人：中国对南沙群岛拥有的主权，大量详实的中外史料不仅提供了历史依据，而且提供了法理依据。在两千年前的汉代，我们的祖先就发现了南沙群岛，奠定了国际法上中国对南沙群岛享有主权的地位。在上世纪六十年代前，国际社会也普遍承认了这一点。孟教授，这是否可以视为重要的国际法理依据？
孟祥青：是的。二战后，根据《波茨坦公告》和《雅尔塔协议》精神，要求战败的日本无条件归还所占中国的一切领土及其主权。当时除了民国政府专门到南沙群岛举行了收回主权的仪式并立界碑外，1952年日本政府专门发表声明表示，明确放弃日本在台湾、澎湖列岛、西沙群岛、南沙群岛的一切主权和权利要求。
上世纪六十年代以前，世界主要国家、国际舆论出版物都一致承认南沙群岛是中国领土。例如，英国海军部测绘局1912年编印的《中国航海志》多处载明南沙群岛有中国人的足迹。1971年英国驻新加坡高级官员说：“斯普拉特利岛（指我南威岛）是中国属地，为广东省的一部分……在战后归还中国。我们找不到它曾被任何其它国家占有的任何迹象，因此只能作结论说，它至今仍为共产党中国所有。”法国的地图也把南沙群岛标为中国。日本1966年出版的《新中国年鉴》，在这本权威年鉴中说，中国的沿海线，北从辽东半岛起到南沙群岛约一万一千公里，加上沿海岛屿的海岸线，达二万公里。日本1972年出版的《世界年鉴》说，“中国……除大陆部分的领土外，有海南岛、台湾、澎湖列岛及中国南海上的东沙、西沙、中沙、南沙各群岛等。”美国在上个世纪七十年代以前，在出版物和权威的地图中，也都承认南沙群岛是中国的领土。1961年美国出版的《哥伦比亚利平科特世界地名辞典》写道，南沙群岛是“南中国海的中国属地，广东省的一部分。”1971年美国出版的《世界各国区划百科全书》说，“中华人民共和国包括几个群岛，其中最大的是海南岛，在南海岸附近。其它群岛包括南中国海的一些礁石和群岛……这些礁石和群岛包括东沙、西沙、中沙和南沙群岛。”
我们现在讲的“南海问题”，在历史上是没有问题的。也就是说，在上世纪六七十年代以前不存在问题。所谓的“南海问题”是七十年代后，周边一些国家开始使用军事的手段，用武力强占我们的南沙岛礁，并不断提出对南海的主权权益，才成为问题的。周边的这些国家，一个是越南。日，越南外交部副部长见我国驻越领事馆临时代办时表示，根据越南方面的资料，从历史上看，西沙、南沙群岛应当属于中国领土。当时在座的越南外交部亚洲司代司长说：从历史上看，西、南沙群岛早在宋朝时就已属中国了。日，我国政府发表领海宽度为12海里的声明，适用于中国一切领土，包括南海诸岛。越《人民报》于9月6日详细报导了这一声明。越南总理范文同于9月14日向周总理表示承认和赞同这一声明。1974年越南教育出版社出版的普通学校地理教科书在《中华人民共和国》一课中写道：从南沙、西沙各岛到海南岛、台湾岛……，构成了保卫中国大陆的一座长城。越南是从1975年开始改变这个态度的。另外，马来西亚、菲律宾在五六十年代都承认南海诸岛是中国的领土。
除了这些国际法理依据，还有一个重要的依据就是国际会议、国际上也都承认中国对南沙群岛的主权。1951年三藩市对日和约会议规定，日本应放弃西沙群岛和南沙群岛。日，在菲律宾首都马尼拉召开第一届国际民航组织太平洋地区飞行会议。出席这次会议的有16个国家和地区。除澳大利亚、加拿大、智利等国外，当时越南和中国台湾当局也都派代表参加了会议。大会由菲律宾首席代表担任主席，法国首席代表为大会第一副主席。会议明确认为，南海诸岛中的东沙、西沙、南沙群岛位于太平洋要冲，这些地区的气象报告对国际民航飞行安全关系重大。所以，与会代表通过第24号决议，要求中国台湾当局在南沙群岛加强气象观测（每日四次）。当时，通过这项决议时，包括菲律宾和越南代表在内，没有任何一个国家的代表对此提出异议或保留意见。所以上个世纪六十年代以前，南海诸岛的主权没有争议。
主持人：前一段时间我国与菲律宾在黄岩岛的争执成为国际社会关注的热点。而马来西亚总理巴达维在3月5日中午登陆了弹丸礁，首次以总理和国防部长的身份宣示，马来西亚对其拥有所谓的主权。为什么这两个国家在这个时候加快了侵犯我国南沙岛礁主权的行动？
孟祥青：有人把2009年称为中国主权年。在南海诸岛、钓鱼岛，有关国家不仅一再对这些本属于中国领土的地区宣示“主权”，同时还采取了一系列新的动作。比如，菲律宾的国会通过了《领海基线法案》，菲律宾总统阿罗约不顾中国的反对,于3月10日正式签署该法案，将中国的南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲领土。马来西亚的总理多次到我南沙群岛弹丸礁宣示主权。越南政府对我国在西沙、南沙派海监船进行正当巡视提出抗议等。从上个世纪七十年代后，有关国家开始抢占我国的南沙岛礁，越南是抢占最多的国家，大概占了29个；菲律宾是最早的国家，大概占了10个；马来西亚占了5个，汶莱占了1个，印尼占了2个。这些国家在南沙岛礁采取这样的举动有几个背景：
第一个背景，南海这个地区的资源非常丰富。为什么上个世纪七十年代前中国周边的国家没有对这些地区提出大规模的主权要求？因为那时人们不知道在南海、钓鱼岛周围蕴藏着丰富的资源。1967年，联合国东南亚大陆礁层探测团提出报告称，中南半岛和南中国海地区大陆架油矿丰富,其蕴藏量相当于中东所有国家或委内瑞拉加上墨西哥海湾附近与美国东南部沿海油藏之总和。1969年，联合国有关海洋机构在我国南海到东海地区考察，认为这个地区蕴藏着丰富的石油、天然气资源及渔业资源。这些报告一石激起了千层浪，有些国家认为能够控制这些岛礁就控制了海洋资源，所以七十年代以后开始强占岛礁。
第二个背景，南海是当今世界重要的海上战略通道。南海不仅是主要的贸易通道，也是石油能源通道，包括美、日、欧都把它列为一个重要的战略通道。日本把从南海一直到日本的航线称为“一千海里的海上生命线”。同样，东南亚有关国家也把它越来越看作为“海上生命线”。
南海的战略意义非常重要，国防意义也非常重要。之所以进入今年以来，南海主权争端更加激烈了，有一个具体的背景。联合国外大陆架委员会要求有关沿海国在5月13日前根据《联合国海洋法公约》提出有关专属经济区和大陆架的具体申请，如大陆架是怎么划分，专属经济区有哪些权益要求等，以便审查。由于期限将至，所以很多国家利用这个机会，加紧在这些地区宣示主权，加紧他们的实际控制权，同时还加紧以国内立法的形式表明对这一地区的主权。这就出现了我们上述讲的菲律宾、马来西亚、越南等国政府的种种表现。
主持人：关于南沙群岛的资源问题，1969年国际勘探队发现南沙群岛一带藏有超过210万亿吨的油气储量。基于对海洋资源的掠夺，菲律宾、越南等国也纷纷提出对南沙群岛的主权要求。如今，这些国家已经在南沙群岛获得了巨大利益。据资料显示，2006年越南至少从南沙群岛开采了1200万吨的油气。孟教授，从领土主权到海洋资源的开发利用上，您都有哪些建议？
孟祥青：南沙岛礁主权归我国，我们有充分的历史依据、充分的法理依据。南沙岛礁是我们的领土，具有完全的领土主权的含义，有关国家侵占南沙岛礁，包括侵犯这一海区的资源，是严重侵犯中国主权的行为。但有关国家提出了两个“依据”：这些岛礁离他国近的所谓“就近原则”和《联合国海洋法公约》的专属经济区的有关精神，所以他们在这一带占据岛礁、开发资源。这是毫无道理的！一个国家的领土主权与大陆架和专属经济区这两个权益相比较，领土主权原则始终是前提原则。也就是说，大陆架原则和专属经济区原则始终是排在领土主权之后的。应该首先以领土主权为条件，在领土主权之后，才能申请大陆架和200海里经济区。显然，南沙岛礁从历史、法理、管辖等角度都属我国的领土主权，不能以大陆架和专属经济区的要求来要求领土主权。国际法中更没有“就近原则”，没有说哪个岛离你国家近就是你的。国际法有两大原则：一个是所谓“先占原则”，谁先发现谁先占领；另一个是“和平管理”原则。而这两个原则，我国都符合。要从地理位置上是说不清的，菲律宾说黄岩岛离他们更近。但从地理上看，菲律宾或者某个国家离我们中国还很近呢。所以，“就近原则”是没有道理的。我认为，在任何时候、任何情况下，主权第一是不能动摇的、没有妥协余地的。我们讲“搁置争议”不是搁置主权争议，只有在主权这个前提条件下，我们才能搁置有关具体的开发等方面的争议。与其让这些资源放在这里，不如我们大家共同开发，以便充分利用这一地区的资源。“搁置争议、共同开发”反映了我们良好的意愿。
主持人：中国从1990年起就南沙的争议问题正式提出“搁置争议、共同开发”。请问这个政策是在什么背景下提出的？
孟祥青：改革开放后，中国进入了一个全新的历史时期。我们把工作的重心从原来以阶级斗争为纲转移到现代化经济建设上来，发展就是第一要务，是我们国家的根本。为了实现发展、实现中华民族崛起、实现国家的富强，我们需要一个长期稳定的和平环境。可是我们周边的国家多，主权争议多，而且大国介入多。怎么创造一个和平稳定的环境呢？在八十年代中期，邓小平同志在和日本政府谈到钓鱼岛有关争执问题时提出，如果我们这一代不能解决，下一代会比我们聪明一些，总能找到解决办法的。从中日友好大局，保持地区稳定，也从为我们创造和平环境的角度出发，沿着这样一个思路，在陆地领土边界问题上，我们相继跟大多数国家签订了有关陆地划分的协议，都本着公平、和平和谈判的原则解决的。但在海洋上，我们面临着复杂的形势，不称为问题的问题已经成为问题。为了表明我们的诚意，更重要的是为了创造和平稳定的环境，1990年小平同志提出在解决南海问题上“主权归我、搁置争议、共同开发”。这有三重意义：第一，表明了我们和平外交政策的良好愿望，表明了中国在解决国际冲突问题上的善意。第二，为了营造我们长期稳定的和平环境，和有关的东南亚这些国家建立良好的互动关系。第三，从大局出发，维护这一地区的稳定、和平，使亚太地区处在和平稳定的环境中。
1997年东盟非正式首脑会议上，我国和东盟有关国家相继发表了共同的声明。二十一世纪初，我国和东盟有关国家签署了《南海地区行为准则》，这个行为准则的核心是有关国家把这些地区的争议搁置起来，不再在这个地区挑起争端。当年提出的这个政策发挥了一定的积极影响作用。在共同开发方面，我们相继和菲律宾、马来西亚、越南签订了在有关地区开发石油的协定。同时，也确保了这一地区从90年代到今天没有发生大的冲突。
主持人：以现在南沙群岛的情况来看，您觉得这个政策是否到了不得不变的时候？
孟祥青：确实，现在网友提出了很多这样的困惑。我想，应该承认包括钓鱼岛问题、南海问题，有关国家这一系列的举动破坏了当年达成的协定，不管是君子协定还是政府间协定，在很大程度上对当时提出的“搁置争议”提出了巨大的挑战。这个挑战主要表现在以下几个方面。第一，中国国家利益在拓展。在全球化时代，国家利益向外拓展采取的是和平的方式和互相交融的方式，呈现你中有我、我中有你的趋势。尤其我国利益也在海洋体现。海洋的发展战略与现在南海地区主权争执问题久拖不决形成了一个挑战。第二，南海地区岛礁有关国家的不断宣誓主权和我国“搁置争议、共同开发”的政策发生了明显的抵触。第三，我们希望把问题留待以后解决、现在共同开发，而现在有关国家不断把中国“搁置”起来，排中国而开发。我们面临的这三大挑战怎么解决呢？一方面，和平的外交政策是中国的大政方针，这是不能改变的。因此，在南海问题上，中国仍然需要一个和平的南海，需要一个和平的环境，这符合中国的根本利益，也符合有关地区、亚太地区的根本利益。但另一方面，我认为在未来的南海问题上，我们要有新思路、新思维。比如说，首先在现代国际法和现代海洋法有关国际判例中越来越重视实际管辖、实际控制，相对的越来越轻视历史依据。从传统上讲，长期以来中国人缺乏海洋意识、海洋观念，而且对更进一步深层的实际管辖、实际控制也相对比较淡化。所以，我们不仅要强化意识，而且要强化对这一地区的实际管辖、实际控制。前一个时期，我们派经过驱逐舰改装的渔政311号去西沙、南沙巡视，这就是一种宣誓主权的行为，不仅是护航、护渔，保护渔业资源，保护我们渔民打渔的合法权利，更是宣示主权的行为。我希望这种巡航、巡视要定期化、长期化、经常化。另外，在法律上，我们不仅要加强国家在这方面的立法，而且相关的省市，如广东省、海南省等也要根据国家有关法律来制订相关的法律法规条例来加强立法，加强对那里的管理。从根本上，还要加强我国海军现代化的建设。19世纪美国海军将军马汉是“海权论”的创立者，他有一句名言：光有法律而没有力量就得不到公正；法律的合理与否不取决于力量，但其有效性要由后者赋予。这句话的意思是说法律合不合理不取决于力量的强大与否，但法律的有效性取决于力量。从这个角度来讲，海上力量是海洋权利自我实现的工具。特别是人类进入了主权国家时代后，情形更是如此。因此，建设一支强大的海军不可缺少。
主持人：海域的划分一直是国与国之间极其敏感、备受争议的问题。争议的焦点在于重迭海区的划分。海上边界的问题，目前只解决了大概三分之一，海域的划分也存在着很多的方法。请问孟教授，都有哪些方法？能否给我们介绍一下？
孟祥青：根据1982年《联合国海洋法公约》的规定，现在世界海域大概分成了内水、领海、群岛水域、毗连区、专属经济区、大陆架、公海国际海底区域等海域。《联合国海洋法公约》是几十年以来有关国家，特别是发展中国家长期斗争的一个结晶，也是人类开始充分利用海洋资源的一个重要标志，具有里程碑的意义。《联合海洋法公约》是从1972年开始，经过了十多次会议，最后达成妥协的产物。这个公约目前在划分海洋方面最具权威，但也有漏洞。根据公约规定，首先是领海的划分，领海的划分为12海里，国家对12海里具有完全的主权。对于12海里的划分有两种。一种是所谓正常划分方法，即测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。第二种是直线基线法。很多国家的海岸线不是直线，曲曲折折，近海还有很多岛屿，所以也提出了直接基线法来划分领海，主要是要根据弯曲的海岸线和周围岛屿的点，选择一些适当点，把这些点连接起来，以它为基线再扩充12海里。我国采取第二种方法来划定37万平方公里的领海面积。第二，在领海之外是毗连区，即领海宽度的基线向外再延伸24海里。此外，新的联合国海洋法公约有一个突破，提出了两个新的概念，专属经济区和大陆架。专属经济区是以领海的基线向外划分200海里。大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离。如果超过200海里了，按联合国海洋法公约规定可以申请，但不应超过350海里。以上都是一些划定原则。不过，我们所处的地缘环境是我国与周边的沿海国家离得很近，大家都有200海里专属经济区和大陆架。比如我们和日本很多地方距离不到400海里，各申请200海里就会有重迭。联合国本着公平公正的原则，协商谈判、协商解决，包括中间线、大陆架自然延伸等方法。我们要通过和平谈判来划定区域，可是有些国家没有进行谈判就自行宣布。比如日本自行宣布了一个中间线原则就划分了东海。我国主张在东海采取陆地领土自然延伸原则,坚持中国大陆架延伸到冲绳海槽，日本主张中间线原则，于是中间就出现了一个重迭地区。为什么我们的大陆架自然延伸的主张有法理依据，而日本的主张没有法理依据呢？因为根据现代国际法和海洋法公约，一个岛国和一个陆海国家在划分重迭海域时，应该首先以陆海国家的主张原则为第一原则。日本是一个岛国，它周围全都是海，被海域包围。如果以日本岛国的原则为第一原则，我们可以想象，日本占据的海域就太多了，这是不公平的。但陆海国家不同。中国的地缘环境我们叫背陆面海，我们的出海只在东部。在这种情况下，应该是以陆海国家为第一主张，才相对公平合理。而南海的情况和东海有所不同。刚才我所强调的，从南海历史上看，从地图上看，我们有一个九段断续线，这九段线在清朝的地图上就存在了。在我看来，中国的版图是一个火炬，不是一只公鸡，我们把整个南海的九段线连接起来就像火炬的把儿，上面像一个公鸡的中国大陆版图就像燃烧的烈火。主权领土原则是第一原则，有些国家可以申请200海里大陆架，但首先要考虑中国在历史上、法理上早就对南沙岛礁拥有主权，不能把大陆架和专属经济区的申请凌驾于领土主权上。所以首先主张在领土主权第一位的情况下，才考虑大陆架的延伸问题、专属经济区的申请。
主持人：由于历史和现实的复杂原因，我国有近一半的海域岛屿面临着争议，总面积达到了100多万平方公里，在这些海域中的许多岛屿都被其它国家所占，尤其是南沙群岛被占的有45个之多。针对这种情况，您是怎么来看待这个复杂的历史问题和现实问题的？
孟祥青：为了解决南海的争端，本着从地区稳定、维护世界和平的角度出发，同时从为实现发展创造一个长期和平环境的角度出发，我国政府提出了“搁置争议、共同开发”的原则。我认为这样一个原则、这样一个政策是最有利于有关国家的利益的。但现在我们面临着一个困难就是由于有关国家不是搁置争议，而是搁置中国，把中国搁在一边自己开发。我注意到有一些学者、网友提出了一些建议，有一种说法叫“继续争议、搁置开发”，与其我拿不到，不如索性继续争议，但把这里的开发搁置起来，既然我开发不了，就谁也别开发，让它成为人类共有的资源。这样的愿望是良好的，这样的思维的角度也带有创新性，但可行不可行？这是我们需要考虑的。因为我们“搁置开发”，而有关国家不搁置呢？如果别人要继续开发，要继续在岛礁上设置各种主权标志，我们要怎么办？所以，我觉得还是要本着“搁置争议、共同开发”的大原则，在这个原则上，我们确实要有所突破，要跟有关国家进行严正的交涉，甚至通过法律和外交的途径和有关国家进行交涉。在这些问题上还是要取决于外交，包括有关的具体海洋局、有关部门协调行动，采取综合治理的手段。
主持人：在面对南海疆域危机，不少人认为我国应该推动中国大海洋战略，加大中国海洋维权的力度，甚至有人提出要筹建“中国海疆局”，把南沙260多个岛礁和沙滩260多万平方公里的海域管起来，对此您怎么看？
孟祥青：我认为从体制改革的角度应该鼓励这样创造性的建议。我们现在对海疆管理的体制设置确实涉及到很多部门，比如说国家海洋局、国防部、有关渔政部门、一些地方管辖权（主要是广东省和海南省），还要涉及到多个部门，如公安部、能源部、海疆局，条块分割，体制不是很顺畅。在当前的体制下，对海疆的管理应该进行体制创新。能不能建立海疆局，应该由中国的权威部门仔细论证，如果有利于理顺关系，有利于海疆关系，我认为可以考虑。如果不利于，我们也要整合现有的资源和有关部门加强对南海地区的管理。总而言之，加强我们在相关地区的实际管辖权，这是最重要的。
主持人：最后，我想请问孟教授：您认为我国目前应该如何进一步保护南沙群岛的主权的同时，又维护地区的稳定？
孟祥青：这确实是个难题。现在我国在南海面临着两难：一方面要创造长期稳定的和平环境，我们就要避免在南沙地区发生激烈的军事冲突，一个和平的南海符合我国的根本利益。与此同时，又不能为了维护稳定而丧失我国在这一地区的主权。因此，我们必须在两者之间寻找最佳的结合点，找到平衡。这是一个不得不破解的难题，很多网友和专家都提出了各种各样的建议。我们相信，中国政府最终能够找出解决这个难题的答案。
我们应当相信群众，我们应当相信党。居天地之远则忧其君，吃地沟油的命，操地中海、中南海、白宫、克林姆林宫的心！
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