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京公网安备号辽宁省公办学校参与举办民办学校问题研究报告
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辽宁省公办学校参与举办民办学校问题研究报告
作者：佚名
文章来源：本站原创
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更新时间： 13:46:47
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公办学校举办民办学校是20世纪90年代中期以后我国一个影响广泛的教育现象。一方面，作为一个时期内得到各级政府大力推动的教育政策，它对教育资源的扩张发挥了重要的作用；另一方面，各地在实施这一政策中的具体操作方式乃至这一政策本身，从一开始就始终伴随着激烈的争议；而目前各地对公办学校举办民办学校进行的“规范”同样也在教育界乃至社会公众中引发了不同反响。对这一政策及其实施过程中所出现的各种现象和问题进行分析和反思，不仅对于我省如何确定公办学校举办民办学校今后的走向具有重要意义，而且对于研究我省有关民办教育发展和公办教育改革的政策同样具有重要意义。
一、辽宁省公办学校参与举办民办学校的发展与现状
（一）辽宁省公办学校参与举办民办学校概况
辽宁的民办教育起步于20世纪80年代初，最初的民办学校多数是由热爱教育事业的离退休教师或老干部个人投资或联合举办，所办机构以文化补习、自考助学为主。办学投入少、条件简陋、规模小、管理不规范是民办教育起步时期的基本特征。党的十四大以后，随着市场经济的发展，人民群众对优质化、多样化、特色化的教育资源的需求日益高涨，辽宁民办教育事业迅速发展壮大，办学主体开始向社会各界延伸，出现了企事业单位办学、股份合作办学、公办高等学校面向社会开展办学活动等多元化、多样化的办学形式。在政府加大对非公学校支持和扶持力度的同时，民办学校灵活的办学体制与机制也对公办学校传统的办学模式和组织行为方式提供了可借鉴的经验。由于优质教育资源和教育经费的不足，公办学校统一模式的培养目标和公平分配的公共教育资源不能适应受教育者的需求，“纯民办学校”的发展速度和发展水平也很难满足教育多元化发展的要求，公办学校举办民办学校因而在各教育阶段相继出现。
由于各级政府的大力推动，公办学校参与举办民办学校发展很快，特别是在基础教育和高等教育阶段。
据统计，到2005年底，全省在基础教育阶段，包括国有民办学校在内，有公办学校举办或参与举办的民办学校95所。沈阳和鞍山是我省基础教育阶段公办学校参与举办民办学校发展快、规模大、影响深的两个城市。沈阳市在义务教育阶段有民办公助学校35所，其中初中23所、小学12所。2005年这些学校招生计划为8035人。2005年，在鞍山市基础教育阶段的33所民办全日制学校中，有13所是公办学校参与举办的民办学校；在校生19496人，占全市民办全日制学校在校生79.86%；招生6445人，占全市民办全日制学校招生82.5%；收入9345.6，占全市民办全日制学校收入83.7%；占地面积180294平方米，占全市民办全日制学校占地面积35.69%，建筑面积142311平方米，占全市民办全日制学校建筑面积58.67%；固定资产19693万元，占全市民办全日制学校固定资产76.22%。建校以来有毕业生17784人，占全市民办全日制学校同期毕业生35.93%。
人，占高校普通本科毕业生总量的人，占高校普通本科在校生总量的16.5%，占高校普通本、专科在校生总量的11.0%。校均规模为3160人。全省独立学院共有教职工4422人，其中专任教师2962人。全省独立学院拥有产权的校园占地面积4157789平方米；不拥有产权但独立使用的校园占地面积555820平方米；拥有产权的校舍建筑面积1755292平方米；不拥有产权但独立使用的校舍建筑面积264585平方米；固定资产万元。
（二）基础教育办学体制改革与公办学校参与举办民办学校的发展与规范
1．基础教育阶段公办学校参与举办民办学校的产生与发展
基础教育阶段公办学校参与举办民办学校分两种不同类型，一种是公办学校利用自身无形或有形的资产与民间资本合作举办的民办学校，一般称为公办学校参与举办民办学校；另一种是公办学校通过转让其部分或全部资产给个体经营者，使原有的公办学校变成股份经营或彻底民营，称为“国有民办”或转制学校。
1993年中共中央、国务院《中国教育改革和发展纲要》发布以后，为贯彻《纲要》精神，辽宁省委、省政府分别在1993年12月和1994年12月，印发了《辽宁省教育改革和发展纲要》及《关于〈辽宁省教育改革和发展纲要〉的实施意见》的通知。根据到20世纪末巩固、提高普九成果，有计划、按比例发展普通高中教育的发展目标，省委、省政府提出了“按照积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针，发展多种形式的民办学校”的方针。
[有关法规政策规定]
《辽宁省教育改革和发展纲要》：
三、11．基础教育和高等教育以政府办学为主，同时积极鼓励社会力量和公民个人举办民办中小学和民办高等学校。有条件的公办的学校可以实行公有民办或公有民助。公办学校还可以同社会力量或公民个人在校内联办分校。联办的分校按民办学校的模式管理，自行聘用教师，有偿使用公有的教学设施。
《关于〈辽宁省教育改革和发展纲要〉的实施意见》：
一、2．到1995年约占全省人口70%左右的城市市区和经济发达及较发达的县、区实现普及九年义务教育。
到1997年约占全省人口15%左右的中等发达程度的县、区实现普及九年义务教育，其余占全省人口15%的经济发达程度较低的县在在继续巩固普及小学教育的基础上，2000年实现普及九年义务教育。
3．大中城市市区在普及九年义务教育的基础上，2000年前基本普及高中阶段教育。到2000年，普通高中招生10万人至12万人。
二、15．按照积极鼓励、大力扶持、正确引导、加强管理的方针，发展多种形式的民办教育。
――大力支持、引导社会团体和个人按照国家的法律和政策多渠道、多形式地举办民办中小学校。可以实行“公民自办、多方共办、民办公助、公办民助、国有民办”。公办学校还可以同社会团体或公民个人联办分校，分校按民办学校管理“。
1995年国家教育委员会《关于大力办好普通高级中学的若干意见》：
发展普通高中要注意调动社会各方面的积极性，拓宽办学渠道，改变目前政府办学的单一体制，逐步建立以地方政府办学为主，社会各界共同办学的体制，要鼓励和支持企事业单位继续办好所办普通高中。有条件的地方可以进行与高等院校、科研部门等联合办学的经验。支持和鼓励社会团体、公民个人按照国家法律和政策举办普通高中，也可以实行“公办民助”、“民办公助”、公有民办“等办学形式。”
在参考北京、上海、广州等城市办学体制改革实验做法和经验后，结合辽宁的办学实际，从1996年开始，以沈阳、鞍山等城市为先导的以公办学校举办或参与举办的“公办民助”、“民办公助”及“国有民办”等基础教育办学体制改革探索试验在辽宁各地迅速展开，并迅速成为基础教育阶段举办民办学校的主要形式。1998年，公办学校与境外组织或者个人合作举办高中在辽宁起步，先后有东北育才外国语学校、辽宁省实验中学中外友好合作学校先后设立。
公办学校参与举办民办学校，特别是公办优质名校举办民办学校对优质教育资源扩张、增加教育供给、补充教育经费不足、满足人民群众对优质教育的需求，提高民办学校的办学质量等方面起到了积极的作用。
2．对基础教育阶段公办学校参与举办民办学校的规范
由于政策上界线模糊和学校运作上的不规范，在公办学校参与举办民办学校的过程中，也出现了优质名校举办“校中校”、“校中班”的“一校两制”的现象，分流了优质公办学校的教育资源，实行高收费，使老百姓接受免费义务教育的机会相对减少，也形成了公共教育资源配给的不公平，一方面增加了人民群众的经济负担，造成了人民群众的极大不满；另一方面也削弱了政府承担义务教育的责任，造成了公共教育资源分配的不公平。这些现象不仅导致普通中小学大批优秀教师和优质生源的流失，对基础教育的均衡发展和义务教育法的贯彻实施造成了阻碍；同时由于这些学校起源于优质公办学校的“校中校”，与母体学校有着不可分割的联系，使其在招生中占据了绝对的市场优势，对民办学校形成了竞争的不公平，使民办学校的生存空间被挤压，破坏了民办教育的发展环境。随着对上述问题的发现和重视，各级政府开始不断采取措施，对公办学校参与举办民办学校进行规范。
1997年1月，国家教育委员会下发了《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，对义务教育阶段公办学校举办民办学校提出了规范性意见，按照教育部要求，1997年8月，辽宁省人民政府办公厅转发了省教委《关于巩固发展“普九”成果推进素质教育的意见的通知》（辽政办发[1997]28号），明确义务教育阶段不设重点班、试验班，公办学校不得招择校生。要求对公办学校以“民办”为名举办“校中校”、“校内班”认真清理，对已经举办的限期“四独立”。1998年教育部相继出台了《关于加强大中城市薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》和《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见》，对义务教育阶段中小学举办“民办公助”学校问题、办学体制改革与改造薄弱学校相结合问题均提出了规范性意见。1997年，沈阳市政府提出了要通过三年时间实现民办公助学校“四独立”。
从1998年下半年到1999年上半年，沈阳市对全市民办公助学校进行了集中整治，对达不到“四独立”的，原则上停止招生。一些不具备“四独立”条件的“校中校”被停办，而另一些学校或通过教育行政部门将布局结构调整中“闲置”出来的校舍调配给“公办民助”学校，或通过对薄弱学校进行联办、合并、撤销等形式腾出校舍，使这些“国有民办”的“校中校”从母体学校中分离出来，成为独立的“公办民助”或“民办公助”学校，基本解决了“一校两制”问题。如沈阳市皇姑区的虹桥学校、和平区的敬业学校、沈河区的育园学校等都有是经过规范以后独立出公办学校的国有民办学校。这些学校虽然按照“四独立”的要求形式上达到了法人，校园、管理和经费的独立，但实质上办学主体仍然是政府和公办学校，学校的资产与财务、教师队伍包括经费仍然不能独立，政府在财政经费上对这些学校采取了只拨付“人头费”的作法，学校按民营机制运作，实际上是按民办学校收费，收取的学费除用于学校正常开支外，每年按一定比例向教育局提成，其费用由政府用于改造薄弱学校。
1998年的辽宁省教育工作会议提出了本省发展基础教育，实施义务教育办学体制改革搞好两个结合的基本思路。一是办学体制改革与薄弱学校改造相结合，二是治理择校热与吸纳社会资金为教育所用相结合。按照这个思路，可以允许一些办学条件好、教学质量较高的公办学校兼并薄弱学校，再将其改制为公办民助性质的收费学校，使其有能力吸纳社会资金，改造和带动薄弱学校。
为调动社会各方面办学积极性，促进民办教育健康发展，1999年12月，辽宁省教委、省计委、省财政厅联合发布《关于鼓励社会力量办学 扶持民办学校教育发展的意见》，积极鼓励支持社会力量以多种形式参与办学的同时，对义务教育阶段举办民办学校明确了不搞“一校两制”。
为做好2003年后辽宁高中阶段的入学高峰的准备，在2002年省教育工作会议上，省教育厅根据辽宁发展高质量、高水平基础教育的客观需要，提出“保中间，放两头”的战略，对公办学校参与举办民办学校，采取了禁止义务教育阶段的公办学校继续校中校（班），停止资源相对优越的公办学校进行整体转制实验，鼓励通过扩大化优质高中教育资源发展民办高中，和中外合作高中的政策。同时确定了义务教育阶段，坚持政府办学为主，非义务教育阶段，积极引导和鼓励社会力量举办高中，普通高中要形成政府办学和社会办学共同发展的格局，其增量部分主要通过发展民办高中实现的民办教育发展思路。
2002年8月，辽宁省人民政府出台了《关于大力促进民办教育发展的若干意见》，对发展民办教育，拓宽教育投资渠道，促进教育资源合理配置，形成教育竞争机制起到了积极的推动作用，民办高中有了快速发展，出现了一些公办学校举办的民办中学。2002年沈阳师范大学附属中学设立，2003年辽宁省实验中学筹建民办分校的申请获得批准。
[有关法规政策规定]
国家教育委员会《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》（基教[1997]1号）：
二、3．义务教育阶段公办中小学校均不得举办“校中的民办校”或“校内的民办班”。已办的应立即予以清理，今后一律停办这类校中校(班)，严禁搞“一校两制”。教育行政部门对少数具备独立办学条件的“校中校(班)”，要严格依照社会力量办学法规的有关规定进行规范，限期使其与原公办学校彻底分离，独立办学，具有独立法人、独立的校园、校舍，独立核算。
4.义务教育阶段学校不得跨省市招生、办分校，已办的应撤回或彻底分离，并要与当地政府和教育行政部门协商，妥善处理善后工作。办学条件较好、声誉较高学校的校长和教师，主要精力应放在学校自身教育教学改革上，有条件的可通过挂钩协作或合并、联合办学、校长和教师的对口支援或定期轮换等多种形式，主动帮助附近基础薄弱学校改变面貌，全面推进素质教育，提高教育质量。
省政府办公厅转发省教委《关于巩固发展“普九成果推进素质教育的意见的通知》：
认真清理公办学校以“民办”为名举办的“校中校”、“校中班”。已举办的要尽快做到法人代表、校园、管理、经费四独立。
1999年12月省教育厅、省计委、省财政厅《关于鼓励社会力量办学，扶持民办教育发展的意见》：
1．积极鼓励社会力量以多种形式参与办学，只要符合国家有关法律、法规，有利于增加教育投入，有利于扩大教育规模，提高教育质量，有利于满足社会对教育的需求，各种办学形式都有可以大胆实践，积极探索。企事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人都可以依法独立办学或以股份形式合资办学；可以与公办学校联合办学，也可以按照《中外合作办学暂行规定》与境外人士和机构合作办学，还可以根据需要和可能，选择少数现有公办学校经省、市政府批准，进行“公办民助”或“国有民办”的改革试验。
2．积极支持社会力量举办各级种类学校。义务教育阶段可以适当设立少数民办学校，也可以在大中城市结合改造薄弱学校进行“国有民办”试点，但不搞“一校两制”。
《辽宁省人民政府关于大力促进民办教育发展的若干意见》（辽政发[2002]44号）
三、积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学。可以采取独资、股份、联办、合作和中外合作（非义务教育阶段）等多种多样的办学形式。要积极引进国外先进的办学思想、管理经验、师资、教材和资金，建设一批国际化学校。经省教育行政部门或委托市级教育行政部门批准，义务教育阶段公办学校中的薄学校、企业办学、新办学校可以进行转制。非义务教育阶段社会信誉好教学质量高的公办学校，经省教育及有关部门同意，可以吸引社会资金，与社会力量特别是现有的民办学校实行股份制合作办学，使优质教育资源得到有序扩张。
2002年在全省高中教育工作暨加强义务教育管理工作会议上，省教育厅厅长张德祥在报告中提出，发展高中教育的对策和措施是提供优惠政策，鼓励多种形式办学，一是以现有高中为主体，走内涵发展道路。二是鼓励名校以资产转换异地建校、兼并弱校、创办分校等方式扩张名校资源，扩大办学规模。
2002年教育部下发《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》，针对义务教育阶段中小学的转制问题、“国有民办”的办学体制改革试验问题，非义务阶段学校招收择校生等问题都提出了进一步的规范性意见。为进一步规范公办民助学校的办学行为，从2003年开始，沈阳市开始取消民办公助学校入学考试，采取择校不择优、实行电脑派位的招生政策，对减轻小学生课业负担、促进义务教育均衡发展起到一定的作用。
2003年《民办教育促进法》以及2004年《民办教育促进法实施条例》的颁布实施对公办民办学校参与举办民办学校提出了明确的法律限定，公办学校参与举办民办学校逐渐走上法制化轨道。为贯彻落实《民办教育促进法》及其实施条例，规范公办学校举办或参与举办民办学校的办学行为，辽宁省人民政府办公厅转发了省教育厅《关于进一步规范中小学办学行为做好2006年中小学招生工作意见的通知》[辽政办发[2006]22号]，明确了2006年所有义务教育实行转制实验的学校按照《民办教育促进法实施条例》及教育部《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》（基教[2002]1号）的要求进行规范；高中参与举办民办学校的一律实行“六独立”，民办学校与公办学校学生不得混合在校和混合编者按班。全省各市对义务教育阶段公办民助、民办公助的国有民办学校进行了彻底规范，义务教育阶段的国有民办学校全部恢复为公办性质，非义务教育阶段的国有民办学校根据投资主体的不同或者转制为民办学校或者恢复为公办学校。沈阳市的35所义务教育阶段的国有民办学校、3所非义务教育阶段国有民办学校全部恢复为公办学校性质。到2005年底，全省包括国有民办学校在内，有公办学校举办或参与举办的民办学校95所，到目前已有60所公办学校举办的国有民办学校恢复了公办学校性质。
[有关法规政策规定]
《关于进一步规范中小学办学行为做好2006年中小学招生工作意见的通知》[辽政办发[2006]22号]：
一、4．依据《民办教育促进法实施条例》，全省各地实施义务教育的公办学校不允许转制。2006年以前实行转制实验的学校（包括民办公助、公办民助、国有民办、体制改革实验、校中校等）要按《民办教育促进法实施条例》和《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》（基教[2002]1号）要求进行规范，实施彻底独立办学的才可以继续按民办学校资格招生；不能彻底独立办学的学校要恢复公办学校性质，衽 “按学区招生、就近入学”的招生办法。
二、2．公办的省示范高中、重点高中不得改制，不得变相以民办高中性质进行招生。
从2006年起，依据《民办教育促进法实施条例》，各公办高中以有形、无形资产参与举办的民办高中要具有独立的法人资格，必须实行独立的经费核算和人事管理，有独立的校园、校舍和设施，独立招生，独立进行教育教学，独立颁发毕业证书（不得颁发原公办高中毕业证书）。严禁民办学校学生与公办学校学生混合在校及混合编班。
（三）高等教育阶段公办学校参与举办民办学校的发展与规范
1．高等教育阶段公办学校参与举办民办学校的发展
公办学校参与举办民办高等学校的另一形式是国有民办二级学院。早在80年代初期，辽宁就开始了国有民办二级学院的探索。
1984年东北大学辽宁分院设立，是“一校两制”的国有民办二级学院。所谓“一校两制”，就是在公办学校中，实行既有公办，又有民办两种不同的办学体制和不同的运行机制。分院是东北大学下属的二级学院，是相对独立的是办学实体，在管理上实行“一校两制”，在经费来源方面，依靠收取学生学费维持运转，分院自收自支、自负盈亏，教师实行有酬聘请制，专业设置上：面向地方办学，采取浮动的方式开办专业；招生上以市场需求为导向执行指导性计划，全部招收委培生、自费生和定向生。当时的辽宁省教育委员会非常关注“一校两制”这一新生事物，曾于1993年在东北大学辽宁分院召开了“一校两制”研讨会。意在探讨辽宁省高等学校办学模式改革的思路和方法。其后,由于高校收费并轨，这一办学形式消失。
所，2002年底发展到23所。
办学经费得以缓解。对普通高校二级学院的投资，由于民间对普通高校办
2．对高等教育阶段公办学校参与举办民办学校的规范
对高等教育阶段公办学校参与举办民办学校的争议主要是针对国有民办二级学院。国有民办二级学院的开设，有效地扩大了高等学校的招生规模；而与此同时，二级学院的出现和运行也产生了一些新的问题，诸如产权归属问题、法人条件问题、管理不规范问题、教育教学质量保证问题以及不同录取分数、不同收费、不同的教育质量获得相同的毕业文凭而引起的学生的不平衡问题等等。为了解决这些问题，同时也为了进一步推动高等教育发展，教育部在2003年4月23日印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，明确规定了“试办独立学院要一律采用民办机制”。在该条的第一款进一步规定“试办独立学院建设、发展所需经费及其它相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。”在2003年8月15日，教育部颁发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查和重新报批工作的通知》，启动了对原有公办普通本科院校设立的以民营机制运作的二级学院的清理、整顿，以及对普通本科高校新设立独立学院的规范审批工作。至此，二级学院被独立学院所取代，进入规范化运作时期。
[有关法规政策规定]
1999年省教委、省计委、省财政厅《关于鼓励社会力量办学 扶持民办学校教育发展的意见》：
1．有条件的高等高等学校经过审批，可以整体转制，也可以充分利用社会资源举办国有民办的二级学院。国有民办二级学院达到一定规模，达到设置标准，按照国家有关规定，经批准可以独立设置国有民办的普通高等学校。
《辽宁省人民政府关于大力促进民办教育发展的若干意见》：
三、积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学。可以采取独资、股份、联办、合作和中外合作（非义务教育阶段）等多种多样的办学形式。
《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》
&& 二、（第二款）在试办独立学院的具体工作中，一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源；二要有利于高等教育资源的不断扩大。据此，在今后一个相当长的时间内，要优先支持办学质量高、办学条件好的普通本科高校试办独立学院；办学质量差、办学困难多的普通本科高校，重在进一步提高自身办学水平，改善办学条件，暂不要试办独立学院。不允许以各种变相形式，把高职（大专）学校改办为独立学院。
三、独立学院的申请者（以下简称申请者），应为普通本科高校。
独立学院的合作者（以下简称合作者），可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其它有合作能力的机构。
合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与学院的管理、监督和领导。
为明确申请者和合作者的责、权、利关系，双方应在试办独立学院时签署具有法律效力的合作办学协议。经双方协商，可以成立校董会。校董会的组成及人选由双方商定。院长由申请者推荐、校董会选任。
试办独立学院要一律采用新的办学模式。独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院还可按国家有关教育事业统计工作的规定，独立填报《高等教育基层统计报表》。
二、辽宁省公办学校参与举办民办学校的主要模式
1．“联合办学”模式
公办学校通过无形或部分有形资产与企业联合举办的学校。一种情况是以优质名牌公办学校与有资金实力的企业合作，企业投资建设独立的校园、校舍，投资购置办学设备及各项硬件办学条件，母体学校负责教学管理和教学组织。这种模式的联合，由于企业的加盟，拓宽了投资渠道，资金比较充足，可以一步到位，建校起点高，具有明显的优势。在学校管理上实行的是董事会领导下的校长负责制，在董事会组成上，以公办学校派员占多数，教育教学及学校内部管理完全由公办学校掌握，投资企业除对学校的资产和财务进行监督外，不再介入教育教学活动。学校以公办学校声誉及其影响，以及高标准的教育教学设施能迅速获得社会的认可和青睐。但其潜在的矛盾是，企业投资多办出于营利的目的，可能造成日后学校的产权归属、利益分配留下隐患。采用这种模式比较成功的案例，有大连理工大学城市学院、辽宁省实验中学友好学校等。
另一种情况是，公办学校以学校的无形资产和部分有形资产与事业单位、社会团体或者个人集资者合作举办的学校。在这种模式联合，办学投入比较有限，基本以公办学校的闲置设施和声誉作为基础，合作方仅有少部分资金投入。这类学校一般规模不大，办学条件有限，学校经费主要是学费，自负盈亏，流动发展，但因为公办学校的介入，也使得这些学校社会声誉较高，学校发展暂时较好，但前景并不十分乐观。
大连理工大学城市学院
大连理工大学城市学院是2003年3月17日经教育部批准，由大连理工大学与大连松源企业集团公司合作创办。现有校园面积近千亩，建筑面积达23.5万平方米。学院第一期工程，已投入7亿元人民币，购置校园面积400多亩，建筑面积23.5万平方米，包括教学楼、实验楼、图书馆、学生宿舍、体育场、篮球场、排球场、网球场及各种附属设施；第二期工程，已购置校园面积达500多亩，预计再投资8亿元人民币，计划建设体育馆、游泳馆、第二个体育场、国际合作教育楼、外国语学院楼、艺术学院楼、人文学院楼、教工宿舍等办学设施。现学生规模达4300人。
学院办学资金雄厚，人才培养模式特色鲜明。学生对教师教学满意率达85%以上，主动学习率达80%以上，课堂出勤率达98%以上，在2005年全国数学建模竞赛中，学生获全国甲组一等奖、乙组一等奖各1个队，在省内高校和全国同类高校中名列前茅。
城市学院充分发挥“优质资源、独立管理、民营机制”的办学特色。积极发展，突出一个“优”字；规范管理，突出一个“独”字；改革创新，突出一个“民”字。
1.突出理工大学教育资源优势和充分利用投入企业的资金优势
（1）董事会是合作办学的最高决策机构，5名成员中理工大学推荐3名，其中包括董事长1人和董事2人，投资企业推荐2名，包括副董事长和董事各1人，理工大学在重大问题决策中更有发言权 。
（2）校园和基本办学设施建设经费全部来源于大连松源企业集团公司，投资企业总裁充分理解“控制招生、保证质量”的建院方针，按照“到位不越位、参政不干政”的原则通过董事会参与学校决策。
2.突出独立学院的独立管理体制
学院实行董事会领导下的院长负责制，董事会和院长的职责分工明确，按照《关于合作创办大连理工大学城市学院协议》和《大连理工大学城市学院章程 》 合作双方通过董事会行使权利和承担义务。
院长由理工大学推荐，董事会选任和解聘；董事会通过院长对全院人、财 、物实行一元化领导，并明确规定院长的责、权、利，落实独立财务、独立法人、独立颁证；董事会对院长进行日常工作考核，年终并组织教代会评价。
3．突出独立学院的民营机制性质
（1）学院办学经费全部来自于学生学费和企业投资，全部学费收入充分保证用于教学支出。
（2）学院实行全员聘任制，严格招聘与解聘，用人机制灵活；干部任用上，不“唯学历论”，实行能者上、庸者下，不拘一格提拔人才的用人政策。
学生学费由理工大学财务处统一收缴，学院每年向董事会提交预、决算，合作双方根据学费净利润金额数，每3年计算一次回报：理工大学占40%，松源集团占60%。（但是，在学费财务预、决算中，未考虑合作方投入校园和办学基本设施建设的折旧费）学院师资力量和管理力量绝大多数来自招聘。理工大学委派一些在职人员、一些退休人员。现有聘任一年以上的专任教师280人，其中，学院专职教师233人（占83%），外聘一年以上兼职师资47人（占17%）。聘任一年以上专任教师中具有高级职称的有84人（占30%），硕士154人（占55%），博士3人（占1%）。教师工资待遇高于公办学校。城市学院学费标准平均12000元/年，是同级同类公办学校的2―3倍，是同级同类民办学校的75%。独立学院负责招生计划 、招生宣传及组织工作，招生录取由母体学校负责。学院独立颁发大连理大学城市学院毕业证书，符合条件的由母体学校颁发学士学位证书。
城市学院的成立，为考不上名牌公办学校的高中生，提供公平分享名牌公办学校丰富办学经验、传统和优质教育资源的机会，受到社会的广泛欢迎。为本地区民办教育提供办学的新机制和新模式，为提升民办教育的竞争力，为公办学校的传统办学机制和模式的改革带来新的思路。&& （案例提供：任连伟）
2．“股份合作”模式
由公办学校通过部分有形资产作为股份与个人集资相结合举办的股份合作式学校。这种合作在举办者投入上与联合举办学校没有明显的不同，只是在公办学校投入资产的认定上，没有考虑公办学校的无形资产（《民办教育促进法》及其实施条例出台后，以国有资产参与举办民办学校的政策得到明确），股份合作之初的设计，是按股份制企业方式运作，学校按举办者投入比例确定股份，董事会基本由投资者（股东）组成，董事会是学校的权利机构，校长由董事会聘任，办学收益按股份获取。辽宁对外经贸学院是这种模式的代表。《民办教育促进法》实施以后，这种模式的民办学校面临着重新调整与规范。
辽宁对外经贸学院
辽宁对外经贸学院是由公办中专――辽宁省外贸学校的领导班子成员利用公办学校的部分资源，通过校内员工集资入股自筹资金举办，以股份合作制形式运作的一所学校。学校于1997年4月开始筹建，1999年7月由教育部批准成立专科层次的高等学校，为省属普通专科。2001年2月经辽宁省人民政府批准（辽政[2001]24号），学院定名为辽宁对外经贸职业学院。20004年，学校经国家教育部批准，成为本科层次全日制普通高等学校，更名为辽宁对外经贸学院。
学院现有占地面积106万平方米，建筑面积27万平方米，固定资产总值7.0亿元，图书馆藏书102.49万册，教学仪器设备总值3,862万元。校内实习实训场所74个，多媒体教学座位10800个，办公、教学及学生宿舍实现了宽带网络贯通。
学院现有专任教师402人，其中具有副高级专业技术职称以上的189人，具有硕士研究生以上学历的177人，有来自美国、英国、日本、澳大利亚、新西兰等国家的外籍教师20人。现有在校学生9272名，毕业生就业率一直保持在95%以上。
学院秉承“团结、进步、改革、奉献”的校园精神，运用现代化教育理念，实行人性化管理。教育层次以本科教育为主，兼顾高职高专教育，创造条件发展研究生教育；学科门类以经济学、文学和管理学为主，经、文、管、法、理协调发展。以培养理论基础扎实、实践能力强、综合素质高的外经贸人才为目标，努力建设现代化的高水平应用型大学。
学院现有8个本科专业（另有5个本科专业方向）和25个专科专业。目前，学院面向辽宁、北京、天津、吉林、黑龙江、内蒙古、山东、江西、山东、河南、青海、新疆等二十三个省、区招生。
学院构建了良好的人才培养模式。创设了宽口径厚基础，注重知识，强化能力，全面发展的课程体系；重点强化了外语、计算机应用工具类的能力型课程教学，大力开发和引进了实践教学项目，培养学生的实践能力和创新能力；全面实施了学分制，建立了完善的教学质量保证体系；实现了国际商务多学科、多专业的相互依托和相互渗透；创建了适应经济全球化所需的外经贸人才培养的新型结构和新型模式，形成了“四新、三特、二强、一高”（“专业设置新、课程体系新、教学内容新、教学手段新；学院有特色、学生有特长、教学有特点；毕业生职业能力强、创业能力强；毕业生综合素质高”）的学院办学特色。
学院拥有广泛的国际交往。目前与美国佐治亚州布鲁顿?帕克学院、日本北九州折尾爱真经济短期大学、澳大利亚澳亚工商管理学院、加拿大约克工商管理学院、美国伊利诺伊州岩谷学院、美国密执安州中部大学、马来西亚SAL学院集团、日本九州英数学馆国际语言学院等十八所大学和教育机构建立了友好关系，开展着广泛的教育合作。
3．公办学校“收编”民校模式
公办学校收编（或接收）已是独立法人的民办学校。教育资源相对比较丰富，既可以提高原民办学校的办学层次，又可以扩大公立高校的办学规模，实现双赢。代表学校为东北大学的东软信息学院、东北大学大连艺术学院等、沈阳联合专修学院也类似于这种类型。
东北大学东软信息技术学院
4．“中外合作“模式
公办学校与境外教育资源或资金结合，共同举办的学校。这种模式的学校虽然不是一般意义上的民办学校，但其管理体制、办学机制、包括资产与财务的管理、国家对其奖励与扶持政策上都与民办学校基本一致，只是投资主体有所不同。中外合作办学的投资主体（或称合作举办者）是境外学校。（《中外合作办学条例》出台之前，外方合作者可以是境外企业或者个人，《条例》颁布以后，对外方举办者限定在能够提供优质教育资源的教育机构）这种合作当初的模式，公办学校多是以培养学生出国留学为主要目的，但也借鉴了国外学校办学模式、教育教学、考试评估与学校管理的经验，也不失为教育改革的一种探索。《中外合作办学条例》颁布实施后，中外合作办学以引进国外高等学校和职业技术学校的优质教育资源为目的和设立条件，优质教育资源的引进将提升国内学校的办学层次与水平。如1999年经省教育厅批准设立的辽宁大学的亚澳商学院、东北育才外国语学校，和2005年由教育部批准设立的东北大学中荷生物与信息工程学院。
东北育才外国语学校
东北育才外国语学校是1998年3月经省教育厅批准设立的中外合作办学高中，由东北育才学校与日本关西语言学院合作举办。中方负责选派教师从事教育教学，外方负责征地建校。学校现有占地面积45，000平方米，建筑面积25，600平方米。设有教室28个，理化生实验室5个，阶梯教室1个，多媒体教室2个，图书馆1个（藏书2万册），体育馆1个，铺有塑胶跑道和人工草足球场地的运动场1个，蓝球场地4个，排球场地2个。学生宿舍1260个床位，外教公寓20间。每个教室内都有设有大屏幕投影、实物投影、DVD、录音机，全校共有电脑230台，平均每5个学生一台。学校现有教师87人，学生1150人。建校6年多来，已经取得突出办学成果，赢得广泛社会赞誉。学生低进高出，高中毕业生90%以上出国留学，85%留学日本，平均每年有60多人考入日本排名前10位的大学，国内大学录取率的50%是国本大学，学生在外语、数学方面颇具特长。各种高中生英语、数学竞赛成绩突出。
学校本着加强中日两国教育交流、探索实施适应21世纪经济全球化、社会国际化高科技时代融合中西方教育优势的普通高中教育模式的愿望而创办，实施中国普通高中教育，在完成中国高中教学大纲规定的课程外，学生还可以自愿选学日语和法语。学校以其“面向全体、承认差别异、尊重个性、允许选择、因人施教、人尽其才，以学生发展为本，追求学生最佳发展”的教育理念，贯彻“诚信、勤奋、创新、求实”的校训，以学会关心、学会创造、全面发展、初露才华、外语特长、面向世界“为培养目标，以主体教育激发学生的主动性、自主性和创造性，全面实施素质教育。以构建知识性、养成性、情感性、示范性德育有机统一的德育格局为目标，重在打好学生思想道德建设基础。在教学中，坚持“有效性与创造性”原则；实施由“课本本位向学生本位，补缺教育向扬长教育”转变；突出“轻负担、高质量”的目标，实施英语分层次教学，根据学生的基础和自愿，可分别选取修高中、大学四级和六级三个层次，90%以上的学生选学第二外语日语或法语，日语要求达到日本语国际水平考试二级或一级，法语达到相当法国高中法语水平。
东北育才外国语学校可以说是中国名校资源、国外资金与先进的办学理念的较完美结合。
5．“翻牌”型
由公办学校独立举办的分校或机构，学校的创立是由公办学校以有形或无形资产为基础，辅之以收取学费作为发展的资金来源，教职工基本由举办学校派出，也有一些学校采用聘任的办法，聘请公办学校离退休的优秀教师及通过面向社会招聘部分教师共同组成，学校采取民办学校管理机制和运转形式，实行经费自收自支，实行学生按教育成本缴费上学。如渤海大学培训学院、鞍山市新元高级中学、鞍山市新世纪学校等。这种学校从投资主体上，是公办学校或是政府，实际上属于公办学校的分校或内设机构。可以说并不是实质意义上的民办学校。
鞍山市新元高级中学
鞍山市新元高级中学是在1998年由鞍山市第一中学（省重点高中）的部分在职或离退休教职工筹建并经原鞍山市教育委员会批准的一所按民办管理的全日制普通高中。学校现有占地面积50000平方米，建筑面积34051平方米，固定资产8498.7万元，教职工111人，其中专任教师84人，且全部为本科以上学历。2005年在校生1635人，招生492人。新元高中的管理者均为一中离退休领导，师资力量除一中派十几名公办教师外，均为外聘离退休教师或招聘的大学本科毕业生。学校实行董事会领导下的校长负责制，并设有监事会对董事会的运作进行监督。学校财会独立并实行自主招生，独立颁发新元高中毕业证书。
学校的经费主要靠收取学杂费。学费标准由市物价部门根据办学成本加学校发展预留基金按每生年均7000元批准，这一标准低于同级同类重点公办学校大自费生标准（每年每生1万元），高于同级同类普通高中自费标准（每年生均5000―6000元），也高于同级同类民办高中（每年生均4000―5000元）标准。学校学费除用于学校日常开支外，其余全部用于举办者（一中）改善办学条件。
学校办学的初始目标定位于“紧随重点、领先一般”的层次。办学8年来，充分利用举办者鞍山一中的品牌及一中的管理、教育教学经验等，通过广纳贤才、优胜劣汰，以师强教；坚持以人为本，面向全体，实施分层教学，注重信用经营等措施，努力打造品牌和特色，使之成为鞍山市民办学校仅有的3所“AAA”级办学单位之一。&&& 目前，鞍山市新元高级中学根据鞍教发[号文件《关于进一步规范我市非义务教育阶段“国有民办”学校办学行为的通知》精神进行了规范，通过民间资本的注入，实现了投入主体多元化，成为了真正意义上的公办学校参与举办的民办学校。
鞍山市新世纪学校
鞍山市新世纪学校1998年由鞍山市教师进修学院单独举办并由原鞍山市教育委员会批准成立的一所按民办管理的实行自主招生、独立颁发学业证书的全日制普通初中。学校在2000年经省教育厅批准设立了高中部。并在同年与民办鞍山市鹏程学校联办小学部。学校办学8年来，按照民办教育的办学模式，通过科学的管理体制，出众的治校方略，灵活的用人机制和先进的教育理念，使其在激烈的教育竞争中迅速发展壮大。该校由建校初期的一个班38人，发展到现有在校生2655人，固定资产928万元，教职工188人，专任教师139人，2005年招生894人，当年收入1192万元的一所规模较大的民办学校。&&& 学校从成立到今天除学院派出15名管理人员和教研员参与学校的管理和任教外，其余170余名教师全部通过招聘录用。学校通过收取学费（每生高中6000元、初中5000元、小学生每生按20%收取联办费）滚动发展起来。学费除用于正常开支外，大部分用于学校的校园建设。学校现有建筑面积8000平方米的教学大楼就是在没用国家和学院一分钱投资下建立起来的。学校还有少部分费用由举办者教师进修学院用于改善办学条件。&&& 新世纪学校在2006年根据《鞍山市人民政府办公厅转发市教育局关于进一步规范义务教育办学行为做好2006年义务教育招生工作意见的通知》精神，进行了规范，现初中部已恢复为公办性质；高中部成为一所由公办学校参与举办的有民间资金注入的规范的独立的民办学校；小学部因与联办方脱钩已取消。&& （案例提供：李东）
6．“卖招牌”型
公办名校利用名校的无形资源仅出一块牌子，与民间资本合作举办的学校。学校有独立校舍、教育教学设施和教师队伍，其管理、经费、均与公办学校无关，一般以XX附中、XX附小的形式出现。“民校”除了徒有一块“名校”的招牌外，其实跟“名校”毫无关系。公办学校之所以“借牌”给民办学校，一是民办学校的管理者与公办学校有着渊源关系（如曾经是公办学校退休的校长或政府部门退休的领导），二是民办学校可以每年提取一定比例的“借牌”费给公办学校。
三、公办学校参与举办民办学校的积极作用和负面影响
全国民办教育工作者联谊会主席陶西平肯定了公办学校参与举办民办学校的积极意义，他认为：“公办学校参与举办民办学校调动了兴办教育的积极性，有利于优质教育资源的拓展；提供了群众多种选择机会，为形成择校，包括义务教育阶段的有限度的择校体制创造了条件；推动了公办学校与民办学校以及其他民间资金的多种形式的合作，有利于推进强势的教育品牌、师资与强势的社会资金的融合，从而创造强势的民办教育或者合作教育；有利于公办学校通过办学资源的整合，发挥闲置设施、教师的作用，增强教育效益。” 但是，公办学校参与举办民办学校的反对者同样众多和具有影响。全国政协常委、苏州市副市长朱永新教授认为：“名校的优质师资是国家培养出来的，名校的形成也是国家长期支持和倾斜的结果。而转制学校在一定程度上就是在利用国家培养的师资和长期积累的优质资源，让学生家长掏钱买他们本来不应该买的单，这会使义务教育大打折扣。同时，这类学校抢夺走了许多普通中小学的优秀生源，容易导致一些普通公办学校越办越差。”
公办学校参与举办民办学校之所以引发诸多争议，说明它所产生的社会影响是极为复杂的，需要进行客观、理性的分析。
（一）公办学校参与举办民办学校的积极作用
1．拓展了教育资源，提高了教育资源效益
公办学校参与举办民办学校，调动了全社会兴办教育的积极性，推动了公办学校与民办学校以及其他民间资金的多种形式的合作，有利于推进强势的教育品牌、师资与强势的社会资金的融合，从而创造强势的民办教育或者合作教育；有利于公办学校通过办学资源的整合，发挥闲置设施、教师的作用，增强教育效益。
国有民办”学校最初基本上是在原来的公办薄弱学校闲置校园上（或靠租赁校舍）创办的。在教育结构调整的过程中，这些学校使闲置的教育资源得到充分利用，并利用部分学费收入对办学条件进行了改造，使这些国有资源得到了有效的增值，进而成为热点学校，对提高办学水平起到了积极作用。
2．对满足多样性教育需求起到了积极作用
社会经济的多元化引发教育消费的多元化，经济条件优越或资质优异的孩子，应享受符合其条件的优质教育。应该承认，人才成长有差异性，应该尊重人才成长的规律，学校应该对各类人才的培养提供条件，为优秀人才的脱颖而出创造更适合的环境。随着居民生活水平的不断提高，广大市民对其子女接受优质教育的需求十分强烈，而我省公办教育的优质教育资源又十分有限。因此，一些“名校”成为人们择校的热点。公办名校举办的“国有民办”学校的出现，由于它灵活的办学机制和依托名校品牌的特点，很快得到了社会的认可。对缓解择校热给公办学校带来的压力，解决流动人口就学问题，满足社会“择校”、“寄宿生”、“特长培养”等多样性教育需求起到了积极作用。
3．为民办教育的健康发展做出了贡献
从某种角度上看，可以说，公办学校参与举办民办学校为民办教育的健康发展做出了贡献。公办学校参与举办民校，在师资、管理、质量上都有相对稳定保证，办学基础牢靠，办学风险相对低，较之企业家办的高收费民校不仅有教育质量上的保障，客观上促进了民办教育的结构优化。
4．弥补了政府教育投入的不足
公办学校参与举办民办学校缓解了政府对教育投入不足的问题，使国有教育资源短期增值，盘活了名校优质教育资源，促其得到充分利用，满足人民群众对优质学位的强烈需求，使整个社会的教育资源总量突增。
国有民办”学校800多人的教职工队伍每年为财政节省1500万元的开支。
（二）公办学校参与举办民办学校的负面影响
1．扩大了学校间的差距
由于公办学校参与举办民办学校既利用公办学校的教育资源办学，又以民办名义招收高价学生，进一步扩大了学校间的差距。由于它的办学体制不规范，也导致了公办学校和民办学校与“国有民办”学校之间的矛盾。特别是这些学校招生数额无序扩大，损害了本应免费入学的学生权利，也违背了义务教育普及性、平等性的原则，影响了教育的公平。如果不及时对公办学校参与举办民办学校进行规范，任这一现象在不规范的环境中继续加快发展，不仅会对民办教育而且会对整个教育事业带来严重的后果。
2．挤压了纯民间办学的空间
公办名校是政府财政支持和教育行政部门政策倾斜的产物，其教育质量和社会声誉得到社会认可，所举办的民办学校有国有资产作为背景，比单纯的民办学校占有资金优势，在教师聘用、校舍使用等无形资产方面对学生的吸引力占有各种先天优势，在贷款、划拨土地、师资待遇、招生政策等方面享有其他民办学校所没有的优惠条件，构成了这类民办学校的特殊优势。靠民间投入举办的民办学校无法与其在同一平台上平等地进行竞争。在一个生源数量有限的范围内，纯民间办学的空间当然被挤压，这已经造成新投资者对举办民办学校犹豫观望，不少原有民办学校濒临倒闭。鞍山市公办学校参与的民办学校，从它诞生那天起，依靠举办者品牌的优势和师资资源上的优势使得其他民办学校从未与其在一个起跑线上竞争。在生源数量有限的范围内，民办学校生存空间被严重挤压。有一半的民办学校在校生不足300人。民办学校这些年被停止办学的有5所，停止招生的有3所。这些学校停办和停止招生虽然也有自身定位不准、管理者水平不高、教学条件不好等因素，但“国有民办”学校引发的不公平竞争，恶化了民办学校的生存环境，是民办学校办学举步维艰的重要因素。四川省有400多家民办中小学“关、停、并、转”，多数被“国有民办”学校兼并。有人担心，独立学院介入到民办教育市场，可能会使我国民办高等学校在最近３～５年内遭到惨败。
3．降低了一些公办学校的办学质量
“名校办民校”，举办新校必然分散许多精力，对公办学校提高质量易产生不利影响。优质教育资源的形成并非一蹴而就，需要长时间的积累。但有的公办名校举办了好多所“民办”学校，实际是对优质教育资源的“稀释”和损害，与扩大优质教育资源的初衷背道而驰。随着“国有民办”学校办学热度的上升，以及部分“国有民办”学校为招生而炒作的作用下，尖子学苗集中向“国有民办”学校流动，从而造成一些公办学校办学低迷，办学质量有所下降，2005年，鞍山市某区一所“国有民办”学校初中毕业生升入重点高中鞍山一中的占1/3，全市中考前10名学生中有8名是该校学生。造成“国有民办”学校择校热空前高涨，而该区原有的几所有名气的公办学校因优秀师资大量被抽调，造成办学质量有所下降，社会不满意度大幅度上升。
&4．投入存在风险隐患
“名校办民校”大多投入了巨额资金，其主要来源是通过名校品牌吸纳社会资金，也有相当一部分举办者或者联办者是利用了公办名校的信誉获得银行贷款来建校，这种“钱进民校、债留公校”的现象存在着很大的风险。一旦办学过程中学校品牌、生源和办学效益这一链条发生断裂，或者出现产权、学校管理等方面的纠纷而民校倒闭，其风险将留给公办学校或政府承担。
5．产权关系、管理体制和财务监管方面的混乱和真空为滋生教育腐败提供了条件
勿庸讳言，在公办学校参与举办民办学校这一政策实施的过程当中，确实出现了一些腐败行为。目前，我国公办学校本质上仍然是教育行政部门的附属机构，两者在利益上息息相关。由于“名校办民校”可以为政府部门减少财政负担，同时又能带来额外的可直接支配的利益。因此，政府部门往往对“名校办民校”中的违规行为视而不见。教育行政部门和公办学校受利益驱动，利用手上的资源通过举办民办学校的方式设租、寻租，在“整治乱收费”的形势下多了一条收费的“安全通道”。久之，不仅助长教育腐败，损害政府和一批名校的形象，终将损害民办教育乃至整个教育事业的根本利益。如鞍山市“国有民办”学校，尤其是义务教育阶段“国有民办”学校，不仅给举办者带来了极大的经济利益，甚至部分“国有民办”学校的办学收费被主办单位抽走用于平衡预算。“国有民办”一位难求的现状，也为某些学校的领导和主管部门领导利用权力寻租创造了条件。
四、对于辽宁省公办学校参与举办民办学校的政策性建议
名校办民校
（一）规范公办学校参与举办民办学校的三种选择
明确为公办学校性质
就近入学”政策。同时，对于目前存在的校际之间发展不平衡问题，也计划通过校长和教师的交换来解决。
这一政策的实施在一定程度上延缓了义务教育阶段校际间差距不断拉大的速度，也使得一般家庭甚至贫困家庭的孩子获得了与富裕家庭孩子相对平等的机会，缓解了教育部门由于推行“名校办民校”政策在社会上引发的强烈批评。但实施这一政策也引起了一些质疑：
就近入学”政策才剥夺了他们的权利。
解决校际之间发展不平衡问题的政策，固然缓解了社会上的批评，但其负面影响不可低估。人为扩大校际差距固然不公平，但人为拉齐学校水平，也使义务教育的发展失去了竞争这一重要的发展动力。另一方面，学校与教师之间应该是双向选择的。学校有选择教师的权利，反过来，教师也有选择到哪个学校任教的权利。因此，硬性调配校长和教师是不可行的。对这一政策的强制推行，实际上是对公民合法权利的漠视。
――民办公助学校虽然借助了公办学校的教师、信誉等有形和无形的资源，但70%―80%以上的办学成本都是由学生家长支付的。因此，认为这些学校没有民间资金的投入是错误的，学生家长的投入当然是民间资金。把主要依靠民间资金发展起来的学校完全收归政府所有于法于理均值得商榷。
彻底转为民办学校
几年前，上海师范大学校长杨德广教授就率先呼吁，“中国应把三分之一的公立大学转为民营”。最近，上海有两所“假民办”学校成功转成了真民办。但很显然，目前这一做法遇到了相当大的阻力。
保证学校的国有资产在转制过程中不流失的。第二个反对的主要理由是担心穷人因经济原因被排斥在优质学校门外，从而有违教育公平的社会基本价值。浙江大学吴华教授对此有不同的看法：第一，改制一定导致高收费吗？理论上不能成立，高收费并不是改制学校的必然归宿。第二，即便改制学校提高收费水平，穷人就一定被挡在学校大门之外吗？如果你天资足够聪颖，根本不用担心经济问题，学校之间对优质生源的争夺可以保证这些人不但不用缴费，而且还可以得到不菲的奖学金；对于既是普通的、又是经济上困难家庭的子女而言，政府完全可以从改制形成的公共财政节余中给他们提供专门的资助，使他们不会因学校提高收费而感到实际的经济压力。第三，有人因经济原因进不了好学校就一定是不公平的吗？由于优质公共教育资源有限，采取任何方式都一定有人不能平等的分享优质公共教育资源。因此，对教育公平的判断的关键不是看谁的利益受损，而应该是看他们是否都享有争取优质教育资源的平等机会，以及是否能够得到合理的补偿。根据这个逻辑，对进入优质学校的学生提高收费水平不但是合理的，因为他们比那些没有进入优质学校的学生占用了更多的公共教育资源，而且是必须的，因为通过这种方式可以形成一种对进入薄弱学校学习的学生的补偿机制，从而该家庭以更多的选择机会和权益保障。
但“假民办”转成真民办确实遇到了一些棘手的问题：
――如何明晰学校产权？能否引进足够民间资本收购学校中原属于国有的资产？
假民办”转成真民办如果不能解决管理体制问题，可能会重蹈一些民办学校先盛后衰的覆辙。
人事制度改革是转制的关键。
在公办教育和民办教育之间，有没有一条折中、包容与多样的“第三条道路”可走？答案是肯定的。国外各种“混合型”、“亦公亦私”的办学体制和与之配套的教育财政机制有着良好的生存环境与生长条件。一些国家有契约学校（特许学校）、直接自主学校、城市技术学院、自主管理学校、私立获助学校、家庭学校、牟利公司管理公立学校及发放教育券、教育凭单等介于公与私之间的形形色色的教育模式。所有这些体制和机制改革的背后，都深藏着一个认同：这就是人们对“混合经济”的理念，对“成本分担、利益共享、利益相关者协作”理念的信任。
（二）走向民营――规范公办学校参与举办民办学校的较优选择
走向民营既包括把公办学校参与举办的民办学校彻底转为民办学校，也包括在完善制度的前提下，由公办学校参与举办民办学校，建立“混合型”、“亦公亦私”办学体制。
1．教育民营和民办公助是当前世界教育发展的趋势
近年来，世界教育私营改革倾向增强。美国公立学校私营管理改革是在不改变学校基本性质（即政府提供经费实施免费义务教育，学校不传授宗教、不分种族，教育机会均等）的前提下，由私营教育公司、教师团体或个人全面或部分地承包经营公立学校，负责学校的日常管理，承担教育学生的责任，努力提高教育质量，并通过提高教育投资效益获取一定的利润。而在世界范围内，私立学校由于办学资金来源的多种渠道，各种力量的介入的增多，尤其是国家的介入，导致私立学校的办学形式趋于多元化，出现了民办公助的学校和契约制私立学校等办学形式。民办公助学校是由民营企业、私营企业、公民个人集资举办的学校，其办学经费和运行经费主要由公民个人、社会团体，或其他社会经济组织承担，同时接受少量的财政拨款补助。由于投资教育往往具有投资少、风险小，经济回报高的特点，因此在世界许多国家如英国、西班牙和意大利都存在企业和个人参与办教育的情况。在法国，有95％的私立学校与国家签订契约，成为契约制私立学校。它是国家通过契约的形式，对私立学校进行一种“赎买”，为私立学校支付了教学所需的基本费用，获得了私立学校实施国民教育的承诺，从而实现了国家与私立教育的妥协。国家对契约制私立学校的支持力度要比普通私立学校大得多。根据1959年的法律，政府对契约制私立学校的支持为两个方面：支付教师工资和负责全部或部分的学校日常经费。契约制私立中小学也必须依据法律规定的契约条款，执行国家颁布的教学大纲和接受政府部门的督导和财务审计。正因为这样，人们称法国契约制私立学校为“假牌私立学校”。（李平 王凌：《世界基础教育阶段私立教育的发展趋势》，《民办教育研究》）
2．让学校能够拥有民办和公办两种体制资源和优势是规范公办学校参与举办民办学校的最优选择
3．公办学校参与举办民办学校的负面影响可以通过制度完善降低甚至消除
――学校间的差距可以通过合理配置教育资源来缩小。公办学校参与举办民办学校可能会进一步扩大学校间的差距。但首先，教育固然要均衡发展，但并不意味着一定要拉齐学校发展水平。同时，政府可以通过在教育投入上向薄弱学校倾斜，来缩小学校间的差距。
――改善制度环境可以使民办学校的竞争环境更为公平。公办学校参与举办民办学校确实比纯民间办学具有更多的优势，对纯民间办学的空间形成了挤压。但是，借助公办名校的教育质量和社会声誉无可厚非，而政府应该通过政策调整和制度完善，使不同办学主体举办的民办学校在贷款、划拨土地、师资待遇、招生政策等各方面享有同样的待遇，使竞争环境更为公平。
――只要不是摊子铺得太大，参与举办民办学校并不一定会降低公办学校的质量，而且在与社会力量合作办学中，更容易发现公办学校的不足，促进教育教学改革。
――公办学校参与举办民办学校虽然也可能出现国有资产的流失，甚至会产生腐化、堕落、贪污等现象。但这不是主流，不仅在“名校办民校”的过程中可能出现这种情况，就是在国企改革，甚至政府机关的改革中都会出现类似问题。但是，只要加强制度建设，做好审计、监督，层层设防，这些技术问题终究可以得到解决，办学投入的风险也是可以防范的。
（三）制度建设是规范公办学校参与举办民办学校走向民营的关键
必须看到的是，目前民办教育的发展环境和发展状态不尽人意。如果说，体制的束缚是公办教育缺乏活力的主因，那么，制度缺损则是中国民办教育进一步发展的瓶颈。北京教育科学研究院民办教育研究所所长王文源认为，中国民办教育存在九大制度缺损：法人制度缺损、产权制度缺损、组织制度缺损、财务制度缺损、税收制度缺损、招生制度缺损、文凭制度缺损、资本运作制度缺损、质量保障制度缺损。由于这些制度的缺损，影响了社会资金进入民办教育的信心与渠道，使得大多数民办学校的生存与发展仍然受到资金的困扰。由于这些制度的缺损，影响了民办学校公益性属性的完整体现，一定程度上影响了政府落实民办教育鼓励扶持政策的信心和决心。如果制约民办教育发展的主要制度问题得不到解决，公办学校参与举办民办学校走向民营后，难免陷入目前许多民办学校同样的窘境。
民办教育生存与发展的关键是制度的设计与完善，规范公办学校参与举办民办学校走向民营关键同样是制度的设计与完善。
我们认为，规范公办学校参与举办民办学校走向民营重要需要进行以下制度建设工作：
1．建立现代产权制度，明晰产权归属
学校的产权所属及利益归属问题。这是明确学校举办各方享受权益、承担责任的前提。目前，有关法律对于民办学校的“法人财产权”和剩余财产的处理缺乏明确界定。这是民办学校产权制度缺损的主要表现。因此，举办者和出资人没有信心，政府监管无法可依而难以到位。由于产权制度的缺损，导致了大批的“空壳学校”。建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是民办学校建立现代学校制度，实现健康持续发展的基础和保障。
完善的产权制度，包括宏观和微观两方面。宏观的产权制度包括学校的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形式、投资者的权益分配原则、解散条件、程序及解散时的资产清算原则以及产权运作中违法行为的法律责任等。微观的产权是指学校内部的财务管理和资产管理、清算制度。学校必须实行独立的财务制度，设置专门的财务部门并配备具有任职资格的专职财务人员，建立财务制度、会计制度，设置会计帐簿，在董事外设立监事或定期接受有关部门的财务审查，保证财务开支公开、合法。要制定资产管理办法，防止资产的流失和挪用。固定资产的购置、使用、损耗等均应有专门的管理办法，对重大资产的处置，必须实行董事会审查、校长执行制。对于合作办学的学校，参与办学各方在合作前，应当对各方所投入的资金、实物、其他固定或无形资产按一定金额进行折算，进行资产、信誉评估，以确保当时双方有能力承担应尽的义务。要明确不同投资者的所有权、持有的股份数或持股的比例。投资者的资产投入后，这部分资产自动成为学校的法人财产而与投资者的资产相分离。
要正确处理学校与投资方的关系、政府与学校的关系、学校与社会的关系等等。政府要为学校提供良好、宽松的政策环境，保证竞争的公平性。学校的办学行为和教育质量,必须严格接受政府的监督。
董事会建设是完善学校法人治理结构的关键。目前，我国民办学校董事会制度主要存在以下问题：
首先是董事长与董事之间的关系。
民办学校的董事长和董事会可以通过选举或推荐产生，学校创办人可以推选为董事长或董事。但是在民办学校的实践中，董事长往往以出资人、投资人的身份而行使权力，从而将董事会作为一个咨询机构或顾问机构，这多存在于决策领导、决策性的董事会中。董事会内部没有建立起科学完善的规章制度或者董事会形同虚设，学校董事会为家族所垄断，人事、财务不公开，教育投资的短期行为严重，事实上陷入了“家族化经营”。董事会的决策权仅仅集中在董事长一个人或以董事长为中心的少数几个人的手里。这是对董事会的严重侵权行为，也是对其他董事决策权的侵犯。
其次是董事会与校长的关系。目前，不论董事会采用哪种运行模式，在民办学校仍然存在着董事会与校长之间关系无法理清而导致学校运行极不正常的现象。董事会与校长之间的权利与义务关系没有明确，其后的运行与管理便会出现令人难以忍受的困窘。在有些学校董事长习惯于兼任校长。这种习惯是同设置董事会的原理相悖的，长久下去是有害的。董事会与校长之间缺乏有效的制衡，致使双方在行使管理权的时候出现混乱。从理论上讲，民办学校的所有权与办学（经营）权应该严格分离，但是实践中，办学（经营）权的行使离不开对学校财产的支配使用，由于信息的不对称，因为行业隔阂和专业知识本身的不平衡等因素，校长更易充分掌握学校信息，更密切参与学校的日常管理，就有可能谋求私利、逃避责任，并将可能会在学校经费使用、成本控制、人事安排等方面引发“校长机会主义”，造成诸多矛盾纠纷，造成办学高度不稳定。这必将进一步引起董事会的焦虑，便对校长处处设防，限制其权力，导致二者矛盾加剧。
最后，董事会与国家教育行政部门的关系。民办学校的董事会在产权关系上处于相对独立的地位，教育行政部门对民办教育组织的资源配置与使用起监督作用。但在实践中，教育行政部门常常出现两种极端的做法：一是任其发展，自生自灭；一是严格控制，或以公立学校的管理手段和措施来管理民校。这两种情况分别为管理缺位和越位现象。管理缺位使政府对民办教育的监督效果和效率普遍偏低，没有达到理想的目标，部分民办学校不正规办学行为也依然存在。管理越位导致民办学校和公办学校的管理没有差别，管理、监督权过大造成学校和政府尖锐的矛盾，影响民办学校的独立性及其自主性的发挥，不利于鼓励民间资本投资兴教，妨碍教育融资渠道的拓宽。
学校董事会建设必须从人员构成、明确职能、严格议事规则等几方面人手。
在学校董事会人员组成上，应当体现社会参与管理的要求，至少应包括三方面人员：一是学校投资和参与举办方的代表；二是教育家和社会贤达或与学校没有直接利害关系的教育行政人员；三是校长、教师代表、学生代表、家长代表和社区代表等。在“混合型”、“亦公亦私”体制学校董事会人员组成上，当然应包括参与办学的公办学校的代表，但其在董事会中的权利与其他董事是平等的，不具有特殊地位。为了维护学校的利益和扩大学校的影响，或者实行董事会任期制，或者实行董事会定期更换一定比例的办法。
学校董事会的职能需要明确。董事会主要是为学校筹集资金，决定校长的聘任，通过学校经费预算及学校的重要财政决策（如购置房地产）、制定或变更学校规章制度、提出学费标准及处置经营的收益、撤并学校和决定学校工作的基本原则。董事会在职权范围内，工作不受干涉。董事会原则上不参与学校的具体管理，学校的教育、教学及教师管理工作均由校长具体负责。对于未能尽职并给学校造成损失的董事应予撤换，同时依法追究其责任。另外，除董事会外，还应设置两名以上监事作为学校最高领导机构成员，其职责是监督学校的运营与董事会的工作。
人事制度改革是建立现代学校制度的一个关键。公办民营学校转变成民办学校，教职工的编制问题将成为学校管理工作的焦点。教师一旦失去编制，就意味着丢掉了“铁饭碗”，也意味着其职业生涯发生了根本性的变化，从一位国家干部或一位国家公职人员变成了“打工仔”。职业的风险性一方面成为教师工作的动力，同时也使教师产生如履薄冰的感觉。在这种情况下，改革后的学校将在与公办学校的师资竞争中处于劣势。为稳定转制学校的教师队伍，政府应采取措施，对现行人事制度进行重大改革，使教师能够在民办学校和公办学校之间顺畅流动。一是完善建立持证教师的合理流动机制。无论是公办还是民办教师，一律以资格认证及资格等级为准。二是打破身份和编制界限，对民校教师和公办教师实行统一的管理制度。目前，公办教师在工资、福利上由国家负担，对民校教师也应参照此标准制定统一的规范，让民校教师的工资、福利待遇有章可循。此外，教育行政部门可以将不同类别教师统一进行资格认定，并在晋级、职称评定指标和培训等方面享受同等待遇，以解决民校教师的后顾之忧。三是建立健全民校教师的社会保障制度。政府部门应尽快研究办法，在医疗、退休、失业保险、医疗保险等方面制定和公办教师同等的办法，让民办学校遵照执行。
5.健全助学机制
学校转制后可能实行较高收费制度。在许多国家，政府针对高额的学杂费采取了各种配套措施，如向学生提供低息贷款、奖学金，给予全日制大学生的家长特殊的税收豁免权等等。但目前我国独立学院及其他民办高校学生与家长未能得到应有的帮助，如有些银行将助学贷款限于公立高校学生，民办高校学生即使能贷款，也要自己寻找担保人，且数额很有限，实际效果不明显。因此政府有必要采取针对独立学院学生较高学费的配套措施，如向他们提供长期的低息贷款；设立面向贫困学生的奖学金，还可以通过发行教育彩票筹集用于资助贫困学生的基金；以及采取激励社会各界捐资助学的措施。独立学院自身也要寻求解决学生学费的办法，比如向学生提供勤工助学机会，提供“先教育后偿还”的助学机制或企业出资定向培养的助学方式等。同时，对于在基础教育阶段到民办学校就读的优秀贫困学生，政府也可以在时机成熟时提供一些资助。
6．建立严格的准入制度
对于学校转制必须规范审批程序，严格设置标准。要严格审核办学条件、办学资金；严格审查申请者的办学资格。参与举办民校的公办学校必须是名校。为保证教育质量，可拥有独立学院的大学首先应该是重点大学。严格审查合作者的出资状况与经济能力，严格核查作为合作者的企业、社会团体或个人资产、资金收入、后续资金投入能力及信誉等方面情况。除负责办学所需各项条件和设施外，不能提供必要投资或长期依靠银行贷款实现投入的企业、社会团体或个人，不具备作为学校合作者的资格。
和资产监管机制
学校的改制带来了教育资产的多元化，包括原国有教育资产、承办者的投入和学校办学过程中的积累等，如果没有一个严格的财政监督机制，很容易导致高收费、乱集资甚至是国有资产的隐性流失。要有效预防国有资产的流失，除明确产权关系外，还需明确其国有资产管理机构及其职责，以解决谁来管的问题。这包括宏观和微观两个方面。
健全资产监管机制是确保资产监管活动有效、合法运行的前提。就学校内部而言，应当建立健全如下资产监管机制：一是财务控制。学校应设立单独的财务机构和人员。财务机构受院长领导，同时受校董会、各合作方财务部门、教育行政机关财务部门的监督，并按要求同时向各方汇报财务情况；其工作人员由院长提名，校董会聘任。财会人员按照财务规定和学院发展要求监督各种财务活动，发现问题及时向院长汇报或直接向董事会汇报。二是公开监督。公开财务活动，使其能得到领导、机关、内部职工以及社会公众的监督。三是严格财产管理。建立健全仪器设备采购、登记、领取、损耗、移交、处理、变更、折旧等管理制度。四是离任审计。对于副校长以上人选和董事会成员，在其离任前要对其进行离任审计。审计应由教育行政部门牵头，抽调举办者、合作者、教育行政机关等部门的财务审计人员组成审计组，由审计组进行审计。审计结果既要向校董会和三方的领导汇报，还要向社会公布，发现问题时及时处理。
“混合型”体制学校，将来有的可能完全转为公办、完全民办或倒闭。对于前一种情况，只要平时加强管理，国有资产不会有太多的损失。而对于后两种情况来说，如果现在不明确财产处置原则与方法，则有可能在处置过程中造成国有资产的流失。因此，尽管这些情况还未发生，但教育行政等有关部门现在就应着手思考将来如何解决这些问题。应由教育行政机关、国有资产管理机关，按照权责明确、公开评估、区别对待、公众监督的原则进行，教育行政机关负责组织和协调，国有资产管理部门负责监督。在处理过程上，首先应由教育行政部门组织社会机构进行资产评估。其次，按照合作办学协议，分清举办者、合作者各方的资产比例及各方财产。
主要参考资料：
张文，《把公办学校举办民办学校纳入法制轨道》，《人民教育》）2004.9。
张立勤，《中国民办教育生存报告》，中国社会科学出版社出版。
吴华，《中国民办教育的五大制度创新》，2006年4月29日来自互联网 。
薛培，《重新审视被〈焦点访谈〉妖魔化的“名校办民校”》，2005年9月20日来自搜狐网。
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