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行政组织变革的动力和阻力分析
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深圳行政三分制启动背后：曾历经8年搁浅时间
　　迟到的改革6年后受命重启，铁腕推进“不谈条件、不讲价钱，坚决执行”
　　-本刊记者/陈焱
　　7月最后一天的下午，上任才一个月的广东省委常委、深圳市代市长王荣召集干部开了一个大会，大会的主题不是反腐倡廉，而是政府机构改革动员。伴随大会议程的推进，此前一直秘而不宣的《深圳市人民政府机构改革方案》摆放在了每位干部的面前。为减少改革阻力，同时下发的《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》要求各级党政领导班子一定要“服从改革部署安排，不谈条件，不讲价钱，坚决执行。”
　　就在两个月前的5月26日，《深圳市综合配套改革总体方案》发布。去年天津滨海新区和上海浦东新区两个综合配套改革试验区相继亮相，而深圳被列为综合配套改革试验区引来的关注有别于津沪，不仅因为深圳是特区，拥有立法权，有更大的改革自由度，更因为深圳首先提出了在行政体制改革上实现突破。
　　舆论普遍认为：两个方案的相继发布预示曾创造了中国经济奇迹的深圳，将再次步入一个改革开放的新阶段，拥有经济特区头衔、在经济战场扮演了29年“急先锋”角色的深圳，又将在行政管理体制改革方面担当起“先行军”。
　　按照规定，这轮被全国关注的政府机构改革要在10月1日前完成。从方案公布到改革基本完成只给两个多月时间，深圳市政府的决心和信心“史无前例”。改革后深圳市政府设置31个工作部门，比改革前减少15个，精简幅度达三分之一，同时按照大部制思路将对现有机构进行全面重组，建立起“委”、“局”、“办”的政府架构。
　　将决策权、执行权、监督权分开，就是被人们普遍关注的深圳“行政三分制”，这也是深圳此次行政改革最被寄予希望的改革内容。按照改革者的设想，使权力相互制约，相互协调，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。
　　事实上，深圳酝酿“行政三分制”改革已经有8年，2001年就曾一度启动，并在2003年被当时的深圳市主要领导高调对外透露。然而后来，这一被广泛期待的探索却搁浅静默。
　　“此次改革是自2001年起中央编办开始在深圳试点以来最重大的一次改革。它不是简单的机构撤并，而是政府机构全面的、重大的、系统性的再造。”“行政三分制”设计者之一、深圳大学管理学院教授马敬仁说。
　　“到了改革改革者的时候了”
　　深圳“行政三分制”改革曾经沉寂了很长时间，是什么机遇让这项探索又重新启动？
　　其实这项改革从2001年开始就没有停止过，2002年曾在国土、交通两个局做试点，2003年在全国两会上这个消息被代表透露，在官方的授意下我们也开始接受记者的一些采访，但当时的宣传还是很有限的。2004年，我们发现与大部制、三分制相关的一些配套措施还不完善。
　　六年前虽然未获实施，但在体制、社会层面、政府内部、社会监督、NGO、社区建设等方面都铺垫了很多，目前深圳实施“行政三分”的条件已经成熟。现在出台的是一个比较理想的方案，基本上体现了“大部制”改革的思路，实现了决策和执行两个部门之间的分开。此次改革也是自2001年起中央编办开始在深圳试点以来最重大的一次改革，是与中央转变政府职能，决策、执行、监督相互制约协调的思路最为接近的一次改革，同时还是力度最大的一次改革。它不是简单的机构撤并，而是政府机构全面的、重大的、系统性的再造。
　　现在重启基于多重因素，随着十六大、十七大报告大篇幅强化行政体制改革，中央对行政体制改革有了明确的表态，再加上省委书记汪洋的推动，才有了如今的旧事重提。像深圳这种历史包袱小而市场经济发育又较为成熟的城市，有责任也有义务为政府职能的转型作出先行一步的尝试。
　　把行政管理体制改革列为《深圳综合配套改革试验总体方案》首位，有什么样的意义？
　　改革开放30年我们主要做的是经济领域改革，30年来容易改的已经都改了，现在该进入政治体制和社会体制改革。市场体制下的政府应该是一个亲市场、亲社会、亲居民的服务型政府，在经济体制改革当中，政府处在一个主导地位，是一个设计者，是一个推动者，但同时政府也成了市场发展的一个阻力。过去政府是改革的推动者，现在反过来该给自己动手术，改革改革者。
　　转型周期将较为漫长
　　有人比喻“经济体制改革是把蛋糕做大的工作，而行政体制改革是个切蛋糕的工作。”“切蛋糕”的工作恐怕比“做大蛋糕”的难度更大。在您看来“行政三分制”改革的最大阻力在哪里？
　　权力部门化、部门利益化，各个部门都谋求自己的利益，况且市场经济的纵深发展需要建立统一市场，但现实是市场被政府分割着的，这就是新一轮改革最大的阻力，越往深水区改革难度就越大，下一轮就要对这些“切蛋糕”人进行重组和改革。
　　从我国的体制设计看，过去的设计倾向于管制型，而现在市场经济需要服务型政府。政府的转型，要考虑市场经济的需要。我们应该考虑市场经济的特点，比如市场经济是法治经济，市场的主体多元化，是分权经济，决定了政府要形成相互制约的机制，这样才能成形成公平竞争的环境。
　　怎样克服机构撤并、部门定级中的阻力，保证具体实施过程中不走样？
　　改革的过渡期也许会出现暂时性的机构肿胀，短时间内局级岗位的总量不会减少，副局级岗位包括执行部门还会有一定的增量，但随着政府部分事务的不断剥离和机构改革深入，政府机构和人员将会相应减少，部分机构功能的退出和新增将按照大行业大系统的原则来运作，比如发展与改革局是典型的纯决策部门，在规划国土系统，规划局将属于决策局，而国土资源和房地产管理局就属于执行局了。以后一个年度保障房建设计划出台，国土和房产局将负责具体执行，年度考核未完成就将面临问责。过去只是局部推开，比如说设了建筑工务署，设了行业协会服务署，只是在国土、交通等部门尝试过，现在要全市推开，重组的力度会更大，难度也会更大。
　　要保障深圳“大部制”的建立和“行政三分”改革不走样，需要充分授权和相关配套改革，决策、执行和监督三者之间的关系，以及政府部门的业务流程重组和再造，这都需要一个制度安排将它们固定下来，才能形成一种全新机制。这个转型周期将很漫长，首先是观念上的转变，而后是法律和制度上的保障，还有大量立法建制的工作需要做。
　　为全国提供经验
　　长期以来，深圳都是改革的试验田，“行政三分制”是否会成为其他地方政府效法的对象？
　　国家给了深圳先行先试的机会，两次党代会上都把相关的改革思路写了进去。事实上，深圳改革也是在试验中央思路，随着市场经济在全国的纵深发展，这也是一个势在必行的措施，将来深圳经验肯定对其他地区有一定借鉴作用。
　　我们国家由计划到市场的转换，形成了从沿海到内地的梯次发展结构，沿海是一个市场经济比较发达的地带，这个地带对服务型政府的要求更加紧迫，他们期待政府的转型速度更快，期待政府角色和职能转变的力度更大。过去，深圳在经济体制改革方面做出了很大探索，今后，深圳将会在行政管理体制改革上为全国提供经验。
　　中央给了深圳先行先试权，是不是同时也意味着给了深圳试错的机会？
　　社会政治经济条件随时在变化，改革本身就是一个“试错过程”，深圳的综合改革是中央批准下来的改革，拥有这样的尚方宝剑，深圳的改革步伐会更快。
　　2006年出台的《深圳经济特区改革创新促进条例》作出三项特例，对符合规定的改革失败者可免责。外界的一大忧虑是，条例对于失败者的宽容态度，会异化为对徇私舞弊者的纵容。
　　条例在二审的时候曾对这个问题有过很大的争议，终稿中引入了“第三方”评估改革创新效果的机制，并对在改革中合法权益受损的公民、组织给予合理补偿，意图减少改革中的阻力。我个人认为深圳的探索是符合市场经济下政府向服务型发展方向转变的需求的。
　　我们了解到深圳新一轮改革启动之前，有些改革早已经在做了，像公共品的市场化。
　　对，我们认为这是一种重要铺垫，也就是说政府在实施大的改革步骤之前，要先清除一些负担，那些自己做不了的事情就不要做了，为改革的轻装上阵扫清道路。政府通过购买服务，将原来由政府承担的许多服务职能交给市场去做，这是基于国外成功经验的“新公共管理理论”，把政府的一些事情交给社会来办，进行合作治理，这样才能将“大政府”转为“小政府 ”。
　　改革开放30年，我们在经济领域培育了一个商品市场，刺激了经济社会快速发展，现在还要培育一个“公共物品市场”，通过外包、委托、购买来剥离政府的事务，深圳已在这方面开始尝试。
　　作为行政三分设想的提出者之一，在您看来，这次改革会成为深圳发展新起点吗？
　　毫无疑问，这项改革将是深圳下一轮改革创新的起点。
　　“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。
电话：010-
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行政组织变革的动力与阻力
　　二、行政组织变革的动力　　行政组织变革的动力就是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量（注：任晓：《中国行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第32页.）.它是一个综合范畴,即推动行政组织变革的动力或动因是非常复杂的,归纳起来主要有以下几种类型：　　1.环境的动因.
公共行政组织作为一个开放性的生态系统,必然要受到外部环境的深刻影响,环境的改变无疑是行政组织变革的主要的根本动因.无论是一般社会环境、具体工作环境,还是团体社会环境（注：参见张国庆《行政管理学概论》,北京大学出版社1990年版,第80-84页.）都会不同程度地直接或间接地影响到行政组织结构和功能的变化,推动着行政组织的变革.特别是现代环境的变化速度越来越快.环境的这种变化对行政组织产生了持续的冲击和影响.如亚洲金融危机要求各国政府迅速改变金融政策,苏东剧变使各国及时调整对外关系,中国自1978年实行改革开放以来,经济体制和政治体制改革的不断深化要求行政组织作出相应的变革,等等.　　2.职能的动因.
行政职能是行政组织存在的依据,行政组织是行政职能的载体或承担者.因此,行政职能的变化必然引起行政组织结构的变化.比如,我国政府过去对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理,各国营企业的产供销人财物等微观管理权都统于政府,造成以政代企、政企不分,这种经济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行业和产业划分的经济管理部门.随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成,政府简政放权,转变职能,这就使得重新调整政府经济管理机构的设置成为不可避免的事情了.　　3.目标和价值观的动因.
行政组织的目标反映行政组织的价值观和对客观环境的判断,是行政组织战略的凝聚点,而行政组织战略则是行政组织的内外因素如环境和机会,内部的能力和资源,管理部门的兴趣、愿望以及社会责任等的一种函数.因此,行政组织目标的重新制定或修正,都将引起行政组织的变革.美国战略思想家柯林斯说：“我们必须了解这一点,即使利益丝毫未变,组织像目标一样,也可能在一夜之间发生变化.”（注：柯林斯：《大战略》,战士出版社1978年版,第22、27页.）行政组织价值观的变化也具有同等重要的意义.因为行政组织价值（观）是行政组织的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾,而目标的制定或修正本身是组织价值观念体系平衡的结果,价值观念方面的变化必然将引起目标的变化,并通过组织目标的变化对组织变革发生强烈的推动作用.值得强调的是,价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力,它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力.　　4.人事的动因.
组织与人事密切相关.人事变动会影响到组织上变动.这里所说的人事变动及影响包括两种情况：一是高级行政领导人的变动对行政组织的影响.不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策,因此他总要对组织结构提出自己的特殊要求.比如在西方国家,随着政府首脑的更换,经常发生政府机构的增减裁并.我国也有类似情况,各级政府行政首长更换后也常调整机构.二是人员素质的变化对行政组织的影响.以高质量的行政人员为基础的行政组织将是一个精干、高效的组织,以低素质的行政人员为基础的行政组织必然是一个臃肿低效的行政组织.　　5.专家的动因.（注：张国庆：《行政管理学概论》,北京大学出版社1990年版,第87页.）专家不一定是行政组织的固定成员,也不一定拥有正式的行政职务,但他们的丰富和先进的知识、理论和方法,有助于他们对行政组织的弊端以及组织变革的意义、步骤和前景作出科学的分析和论证,从而大大提高了行政组织变革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性.正是从这个意义上说,专家是推动行政组织变革的特殊动力.特别是日趋发达的网络社会中的电子政府更强调以知识和人才为中心的管理,更强调发挥行政组织内外有关专家学者在组织变革中的智囊作用.　　6.科学技术进步的动因.
随着当代科学技术日新月异的发展,特别是电子信息技术、现代办公自动化技术,尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用,网络政府和电子政府的出现,促使行政组织作出相应的变革：(1)组织结构形态趋于扁平网络化,即行政组织结构从金字塔型向扁平型发展,并且更加具有有机性、灵活性和适应性；(2)行政组织规模趋于小型化；(3)行政组织权力结构走向分权化；(4)行政组织信息结构走向网络化、交互化；(5)行政组织管理方式趋于民主化；(6)行政组织办公趋于虚拟化；(7)政府组织内部技术和专家系统的功能更为凸显,甚至连行政组织本身都被看作是“学习型组织”（注：参见吴爱明、祁光华《政府上网与公务员上网》,中国社会科学出版社1999年版,第63-70页.）.　　三、行政组织变革的阻力　　阻力是动力的对立面,有动力就有阻力.行政组织变革也必然遇到阻力,这是因为行政组织变革只能是一种“非帕累托最优”,它不可能做到使所有的人在同样的时间获得相同的收益.从各国实际情况看,行政组织变革的确遇到了各种各样的阻力或抵抗力.“任何变革社会生活组织、人际关系、决策体系的行动,都不会不走弯路和不需要付出巨大的努力”（注：米歇尔·克罗齐埃：《论法国变革之路——法令改变不了社会》,第50页.）.不弄清这种阻力的来源、性质和力度的改革是一种盲目的改革,因此,为了保证行政组织改革有条不紊地进行,有必要理清这些阻力.尽管现实中许多阻力一时或事先难以认明,但至少在思想上应有所警惕.一般说,行政组织变革的阻力主要有：　　1.误解方面的阻力.
一个人一旦确立起自己的态度体系之后,就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应.人们对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样理解看待的,有时差别很大,其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革（注：汪永成：《中国行政改革的阻力及其消解》,《云南行政学院学报》1999年第2期.）.加上行政组织变革前的信息沟通不够,更会引起一些有关人员的不满和误解,形成一些阻力.事先消除误解之源将有助于改革与发展的顺利进行.　　2.利益方面的阻力.
从实质上说,行政组织的变革意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配,因此必然会触动人的切身利益,进而形成不满和阻力.比如：(1)在因机构变动而引起的权力再分配活动中,丧失权力的人将产生不满,并可能形成阻力；(2)组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益,从而引起这些团体的不满,并形成阻力.来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的,对此应当始终保持高度的警惕.因为一般来说,当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时,人们就会对变革持反对态度.　　3.成本方面的阻力.
行政组织的变革都要付出一定的成本,如果成本投资大于收效时,改革与发展就难以继续进行.这里所说的成本投资主要指：(1)所需用的改革时间；(2)改革中所造成的各种损失；(3)所需用的财政经费.美国利特尔咨询公司提出一个公式：C=(abd)＞X.式中C指变革,a指对现状的不满程度,b指对变革后可能到达情况的概率,d指现实的起步措施,X指对变革所花的成本（注：参见孙彤、李悦《现代组织学》,中国物资出版社1989年版,第211页.）.此公式说明,是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素的乘积,要大于变革所花的成本,否则进行变革就得不偿失.　　4.组织惰性方面的阻力.
对社会而言,行政组织在功能上是不可取代的,它们几乎没有竞争者和对手,没有能够代替它们的私人对应物.它们几乎垄断了本领域的经验、知识和才能.行政组织的成员是独此一家的专业人员,他们在本质上趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢.而变革本身就是对既定模式和习惯的一种否定,因此容易受到组织惰性的抵制和阻挠.　　5.变革不确定性方面的阻力.
心理学研究表明,不确定性因素使人产生紧张和忧虑.变革的意义在“新”,即通过变革给组织带来某一方面的新观念、新技术、新设备、新结构、新环境、新任务、新行为、新格局、新利益、新结果.但新的东西总是人们所不了解和不熟悉的,而对不了解和不熟悉的东西人们通常会产生程度不同的隐晦的不安全感,从而对变革持一定的观望和保留态度.这种不安全感一般与守旧或稳妥的意识相联系,表现为由于担心变革可能带来的消极影响和前途未卜,比如失控、矛盾、冲突、后遗症,因而对改革不轻易认可（注：张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》,北京大学出版社1990年版,第276-277页.）.加上行政组织变革的复杂性,人们很难在变革付诸实践之前证明改革是有益的,更难对自己从变革中获得的预期收益进行精确计算,这容易造成人们产生不安心理,对变革产生疑虑,进而形成消极态度和抵触性行为,妨碍和制约变革的顺利进行.　　6.习惯性方面的阻力.
行政人员长期处在一个特定的组织环境中从事某种特定的行政工作,就会在自觉或不自觉之间形成某种对这种环境和工作的认同和情感,形成关于环境和工作的一套较为固定的看法和作法,即习惯性.这种习惯性建立在时间延续和动作反复的基础之上,逐步沉淀在他们的意识深层,一旦形成,就会在一个较长的时期内影响甚至支配他们的心理活动和行为.除非环境发生显著的变化,否则他们通常总是按照自己的习惯对外部刺激作出反应,而行政组织变更本身通常意味着某种习惯性的否定.因此,“不管一项建议有多少优点,叫人忘掉花在现在的系统中的血、汗和泪是困难的”（注：参见F·E·卡斯特和J·E·罗森茨韦克《组织与管理——系统方法与权变方法》,中国社会科学出版社1985年版,第678页.）.甚至有时人们在理智上明明知道变革将带来比现在更多的收益,但在情感上宁愿维持现在的办法.当变革试图改变他们某种习惯性的时候,就会给他们带来强烈的感情震荡,容易失去公正地判断变革的客观尺度.或者招致他们下意识的不良反应,产生抵制态度.
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