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尚御堂加盟店需要多少钱？投资30.25万元以上即可长期盈利！
时间： 15:18:31　|　来源：华夏致富网　|　收藏：253
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尚御堂加盟费用分析：
6.6万元/月
3.75万元/月
1.6万元/月
前期原材料
广告宣传费用
3000元/月/人(15人)
2500元/月/人(12人)
2000元/月/人(10人)
1500元/月/人(8人)
总投资费用
以上投资费用为预估，可能会与实际情况有所差别，仅供参考。
表格展示的内容其实只是尚御堂加盟费的预估数值，更多的费用随着生活水平在不断变化。其实您要开一家尚御堂加盟店，加盟费还是要从开店的地理位置、装修风格、门面大小来预算。因为任何一个方面选择不同，就会导致开店成本费用的不同，不过对于尚御堂加盟而说，资金充足才能保障店面的营业。除此之外，在整个运营开店过程中，要做好服务工作，让顾客最好的体验，才能细水长流，那就可以更受一筹了。外加其他方面的优势，成功开一家尚御堂加盟不是问题。
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社会救助立法研究
内容提要 匕社 会救助作为社会保障最后一道安全网，是对生活陷入困境的特定社会成 员的生存权的基本保障，因此可以说，社会救助是较低层次上的社会保障。但 尽管如此，由于没有相应法律法规作为保障，它并未起到应有的作用。从 1956 年推行社会救助制度以来，除对五保供养问题在 1994 年 1 月颁布过一部行政 法规外，其他各个社会救助项目均无法律规范，我们仅仅依据一些临时性的文 件、通知、复函、决定来具体实施，至于宪法中的抽象规定常常被束之高阁。 因而，我国的社会救助就成为原本落后的社会保障法律体系中最为落后的部 分，甚至在名称上还一直沿用包含有“恩赐”、“施舍”等陈旧观念的“社会救 济”一词。立法滞后的结果是难以建立一整套科学有效的社会救助制度，引发 一系列新的社会问题。社会救助的立法己日益受到中央及地方各级政府的高度 重视，1999 年 10 月颁行的《城镇居民最低生活保障条例》标志着我国城市社 会保障制度改革步入法制化轨道。通过国家立法的途径，定位社会救助，适应 了我国现阶段社会经济发展的要求。统一的、全面的《社会救助法》应尽早制 定，它不仅是社会救助制度化的保障，同时也是社会保障体系建设中的重要内 容。入 “本文 毕要运用系统论和整体观的研究方法，将社会救助制度作为一项包括 若干子项目的系统工程，对当代中国社会救助法律制度的建立及其完善进行宏 观研究海一部分是对社会救助一般理论的研究，借以揭示社会救助产生、发 展的一般规律及其本质特征;第二部分则是重点介绍社会救助制度在各国(地 区)的具体实践，尤其是对我国传统社会救济制度的缺陷分析，以此作为阐述 社会救助理论、总结社会救助规律的依据;第三部分则立足于前两个部分的内 容，通过理论联系实践的方法，从立法角度架构我国社会救助法律制度，制定 一部统一、全面的《社会救助法》 ，从法律上确认社会救助在社会保障体系中 的地位和所发挥的功能，明确社会救助在社会转型期的性质、对象、内容、标 准，规范救助执行者的职责和相应的申报甭一死夜东户陆对在我国社会转型、经 济转轨时期日益突显的贫困现实，制定一部统一的、 ，全面的《社会救助法》 ， 厂---就成为我国改革社会救助制度、建立健全社会保障体系、维护社会稳定、推动 社会进步的当务之急。 此外 ， 还 有一点需要说明的是，本文虽为一篇法学论文，但并未囿于其中， 而是采取了多学科综合研究方法。从理论上讲，社会救助的实施过程，比如资 金筹集、支付等，实质上是国民收入的分配与再分配过程，它属于经济学范畴; 从实践上看，社会救助的直接目的也是为了维护社会稳定，是国家和社会通过 法律强制实施的一种社会政策，其行为本身就是一种社会控制，基于此种目的 而确立的具体内容和任务用以解决各种特定的社会问题，从而其涉及范围又同 时与政治学和社会学相交叉;同时还参阅了各种国家统计年鉴，为本文内容提 供了很好的”料”据。) 关键词:社、乖法《社会救助法》生。丫 贫困最低生活标准 了 引言 “社 会 救 助 ”这 个 词 是 由 社 会 救济演化而来的。社会救济曾是当时社会保 障的 主 要 形 式 ， 具有 恩赐和施舍的性质，因此现代社会保障摒弃“救济”而采用 “救 助 ” 一 词 ， 表明享受社会救助是社会成员的一种权利，维护了接受救助 者的 人 格 尊 严 。 社 会救助是世界上最古老的社会保险，起源于原始社会末期出 现的 出 于 恻 隐 之 心 或宗教信仰对贫困者给以援助的慈善事业。英国 16 世纪《济 贫法 》 的 颁 布 标 志 着现代社会救助制度的诞生。其问世奠定了英国乃至欧美各 国现 代 社 会 救 助 立 法的基础，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。二 战后 ， 由 于 经 济 危机 及战争的影响，社会矛盾尖锐，各国政府纷纷加强社会保 障， 社 会 救 助 立 法 也获得迅速发展。据统计，现在己经有一百多个国家颁布了 社会 救 助 法 规 ， 国 外社会救助立法己形成一个相对完备的体系，既包括一些原 则性 法 规 ， 也 有 社 会救助整体法规及部分分类法规。 中国 社 会 现 正 处 在 由 传 统 型社 会向现代型社会迅速转型的过程之中，当前 中国 的 各 种 社 会 现 象无不带有转型的特点。社会成员也无不这样或那样地受到 转型 的 影 响 和 制 约 。在从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转 轨过 程 中 ， 出 现 了 一个以残疾人、老年人、儿童、下岗失业人员、灾民等为主 体的 社 会 弱 者 群 体 ，尤其是下岗失业人员这一当前体制转换的伴生物，存在日 益扩 大 的 趋 势 。 在 这种社会背景下，建立和健全社会保障制度，为这些社会弱 者群 体 构 筑 新 时 期 社会保护体系，是我国经济体制改革和社会主义市场经济日 益发 展 的 迫 切 需 要 。 目前 我 国 的 社 会 保 障 法 律 制 度是在计划经济条件下的社会保障制度基础 上 ，顺 应 社 会 主 义 市场经济条件下新的客观要求而重新构建起来的，尤其是近 20 多 年 来 的成 绩 是 有目共睹的。城镇养老保险、医疗保险制度经过步步深入 的改 革 ， 内 容 已 有 很大改变;失业保险在近十几年中逐步建立起来并正在完善 之中 ; 其 他 社 会 保 险项目和社会救助、社会福利、优抚安置等制度，同样在进 行多 种 内 容 的 改 革 。但是，现实工作中明显存在“重保险，轻救济”的现状。 诚然 ， 社 会 保 险 在 社会保障体系中的作用是至关重要的，在以保险方式实施的 社会 保 障 方 案 中 ， 缴费义务是获得保障利益的一般条件，对于没有任何收入来 源、处于物质社会最低层的社会成员来说，这种义务的存在无疑为他们通过社 会保险机制获得生活保障设置了无法逾越的障碍。换言之，无论社会保险这张 安全网编织得如何严密，总会有些人从网眼中漏掉而得不到应有的保障。而这 些社会弱者群体作为社会的一员，他们同样享有生存和发展的权利，社会也同 样有义务对这一部分最需要帮助的成员提供救济，使他们能够作为人而生存， 并逐步摆脱已经陷入的生活困境。而作为社会保障制度一个分支的社会救助制 度，其存在的价值即在于此。 现代 社 会 救助制度来源于传统的济贫制度，是一道最低层次的社会保障。 然而，时代进步已经不允许我们将一部分社会成员的生存问题建立在基于怜 悯、同情的善心发现和恩施之上;同时我国社会救助制度长期以来都没有明确 的法律界定，缺乏法律规制，也缺乏恒定化的程序，具有很大的主观随意性， 在现实工作中已越来越明显地暴露出自身的严重缺陷。由此可见，我国目前必 须建立和健全符合社会主义市场经济要求的、体现中国文化传统和经济发展水 平的现代社会救助法律制度，实现中国社会救助的法制化、规范化、程序化。 同时 一 直 以来，在我国，对于社会保障体系问题的研究，更多的是在经济 学、社会学方面而在法学方面的比较少见。近十几年，法学界在此方面也倾注 了较多的笔墨，但明显表现出“重保险、轻救济”的特点，在社会保险领域研 究成果层出不穷，但在社会救助制度方面明显欠缺。 现 代 社会 救助己从原来传统的消极性急救性“社会救济”渐转变为一种积极性、生产性“公共救助”。原有的社会救济制度具有明显的安贫贩济的性质， 注重对无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活确 实很困难的居民进行救济，而对于在经济转型过程中越来越严重的城市贫困问 题及其他贫困人群缺乏有力的保障措施，存在很大的立法空缺。因此，我国很 有必要对社会救助进行更深层次的理论探讨，借鉴其他国家的有益经验，并结 合我国实际，创制适合我国现实国情的社会救助法律制度。 一、社会救助的一般理论 (一)杜会救助的界定 在漫 长 的 人类社会发展史上，曾经有多少生命被滔滔洪水、熊熊烈火所吞 噬，人类在大自然的灾害面前显得如此脆弱无力;随着生产力的发展，社会内 部出现了社会分工和阶级分化，优胜劣汰的结果使部分社会成员不得不陷入贫 困;灾难和贫困使他们面临严重的生存危机。“人之初，性本善”，善良的人们 总是怀有慈悲之心，恻隐之情;同情与怜悯促使他们向陷入危机的人伸出援手， 施舍、救济，使之免遭灭顶之灾。此即历史上社会救济(济贫)之始，是一种 世俗和宗教的慈善事业。这时的社会救济没有形成一个特定的概念，也没有一 个确定的标准，作为一项措施或政事而推行。此时的济贫仅仅是用一定的金钱 或物资帮助生活困难的人，以防止其流浪，引起社会动荡。这样的传统社会救 济概念随着社会生活的发展变化而不断变化拓展，历史赋予其新的内容，逐渐 演变成当今通用的现代社会救助概念。当代世界各国己经普遍将社会救助当作 是国家和政府的一项责任，来保障社会成员的基本生存权利。 社会 救 助 英文为 SocialA ssistance，又可将其译为社会救济、社会援助、社 会帮助等意。当代中外一些学者对于社会救助含义的理解各有不同，在名词本 身的使用上也存在一定的混乱，社会救助、社会救济、公共救助等不一而足。 笔者拟结合一定的理论基础和实践情况对此进行相应的分析，为之正名，从根 本上将其与历史上的救灾济贫相区别。只有确定一个科学、合理的概念，才能 在此基础上进行立法及制度建设的理论探讨。 1、社会救助的概念表述 社会 救 助 概念在表述和理解上，中外学者各有不同。根据美国经济学家弗 里德里希.海依尔克的解释，社会救济是保证“每个人都能得到维持其生存的 最少量的物质条件”，即“维护其健康和工作能力的最少量的事物、住所和衣 一、社会救助的一般理论 (一)杜会救助的界定 在漫 长 的 人类社会发展史上，曾经有多少生命被滔滔洪水、熊熊烈火所吞 噬，人类在大自然的灾害面前显得如此脆弱无力;随着生产力的发展，社会内 部出现了社会分工和阶级分化，优胜劣汰的结果使部分社会成员不得不陷入贫 困;灾难和贫困使他们面临严重的生存危机。“人之初，性本善”，善良的人们 总是怀有慈悲之心，恻隐之情;同情与怜悯促使他们向陷入危机的人伸出援手， 施舍、救济，使之免遭灭顶之灾。此即历史上社会救济(济贫)之始，是一种 世俗和宗教的慈善事业。这时的社会救济没有形成一个特定的概念，也没有一 个确定的标准，作为一项措施或政事而推行。此时的济贫仅仅是用一定的金钱 或物资帮助生活困难的人，以防止其流浪，引起社会动荡。这样的传统社会救 济概念随着社会生活的发展变化而不断变化拓展，历史赋予其新的内容，逐渐 演变成当今通用的现代社会救助概念。当代世界各国己经普遍将社会救助当作 是国家和政府的一项责任，来保障社会成员的基本生存权利。社会 救 助 英文为 SocialA ssistance，又可将其译为社会救济、社会援助、社 会帮助等意。当代中外一些学者对于社会救助含义的理解各有不同，在名词本 身的使用上也存在一定的混乱，社会救助、社会救济、公共救助等不一而足。 笔者拟结合一定的理论基础和实践情况对此进行相应的分析，为之正名，从根 本上将其与历史上的救灾济贫相区别。只有确定一个科学、合理的概念，才能 在此基础上进行立法及制度建设的理论探讨。 1、社会救助的概念表述 社会 救 助 概念在表述和理解上，中外学者各有不同。根据美国经济学家弗 里德里希.海依尔克的解释，社会救济是保证“每个人都能得到维持其生存的 最少量的物质条件”，即“维护其健康和工作能力的最少量的事物、住所和衣 服’，III。英国著名的《贝弗里奇报告》[21 中将传统上一直称为贫民救济的概念 改称为社会救助，其含义是，因各种原因达不到国民最低生活标准的公民，有 权从社会获得救助，以达到这一最低标准。按照德国《社会法典》第 9 条的规 定，社会救济是指“对不能以自己的能力为其提供生活费用或者在特殊生活状 况下不能自助，也不能从其他方面获得足够救济的人，获得与他的特殊需要相 适应的人身和经济帮助的资格，以使他有能力自助，能够参与社会生活，使其 合乎人道的生活得到保障。n 131 在当代中国，学者们主要有以下几种认识:“社 会救济亦称社会救助，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经 济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生 活水平的制度.”[41“社会救助，是对社会上的老弱病残和生活困难的低收入 者及遭受紧急患难或非常灾害的人或家庭，政府通过政策和法律给予多种救济 和提供社会福利服务。”[51“社会救助，是指国家和社会对因各种原因导致陷 入生存困境的社会成员，给予财物接济和生活扶助，以使其基本生活得到保证 的一种社会保障制度。”[61 以上 观 点 有一点己达成共识，即社会救助是张在最低生活水平之上的最后 一张安全网。其含义首先应明确社会救助的对象。一般而言，社会中的个人， 如果具备劳动能力，都能够借助工作取得收入以保证其基本生活。但是，也存 在以下一部分人:(1)由于先天或后天的因素而失去劳动能力;(2)虽有劳动 能力但因客观环境限制以致失业、无法获得收入，或收入中断、收入减少，而 且又无法获得社会保险给付;(3)因受到天灾、人祸等因素的突然打击，如果 不接受紧急救助就无法维持生活。那么，基于维系社会整体安全和共同发展这 一现代文明的基本理念，对于生活陷入困境的社会成员，社会和国家是有义务 给予救助的，帮助他们渡过难关，克服生活面临的困境，同时，每一个社会成 员，作为社会的一分子，也有权利要求社会关注其所处的生活困境，并为其生 活提供基本的保障和支持。其次，现代救助的目的不单纯是为被救助者提供相 适应的人身和经济帮助，最终要使其有能力自助。第三，现代救助最大的特色 就是国家或社会必须依据法律或者相应的政策、规定实施救助，对救助方式、 救助标准等都有明确的规定，不能任意而为或不为。 基于 以 上 认识，笔者对社会救助给出如下定义:社会救助是国家和杜会， 通过国民收入的分配和再分配，运用资金、实物或服务等手段，依据法律规定 对无收入、无生活来源、无劳动能力，生活在最低生活标准以下的个人或家庭， 以及因自然灾害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物质帮助以保障其 基本生活，并有能力摆脱生活困境的一种社会保障制度。 2、 现 代 社会救助与传统救灾济贫传统 济 贫 救济制度基础上发展演变而来的现代社会救助制度，在本质上与 前者有根木不同首先，两者性质不同历史上的救灾济贫，因为国宇是“夭 子”的，政权也是私人的，提供救灾济贫作为统治者的“仁政”，只是为了维 护和巩固以君主为核心的统治阶级的统治秩序;另一方面，传统的济贫救济是 建立在怜悯和恩惠的基础之上的，反映的是一部分社会成员对于另一部分成员 的施舍救济性互助关系。在现代社会，政权不再是“一家之天下”，民主与法 制取代了专制，国家实施社会救助是为了消灭贫困现象、促进社会的发展和文 明的进步。所以，现代社会救助制度是建立在社会安全、共同发展和基本人权 保障的基础之上，它反映的是社会整体与个体之间的权利义务关系。其次，保 障程度不同。获得社会救助是特定社会成员的一种权利，是对其生存权的合理 保障。社会救助作为一项制度，已成为一个国家法律体系的重要组成部分，因 此具有法定性、确定性的特点。而传统救灾济贫作为一种慈善活动，则带有很 大的主观随意性，给哪些人、给多少，都是依据施舍者的主观意愿所决定的。 从某种意义上说是一种可有可无的施舍。再次，给予帮助者与接受帮助者双方 的地位不同。现代社会救助作为社会的责任，是政府的职能之一。被救助者在 接受社会帮助时是享受自身的一种基本权利，而不必以人格的屈辱为代价。实 施社会帮助与接受帮助之间是一种平等的关系。如果认为自己具备获得社会救 助条件而没有得到相应的救助，公民还享有提出申诉的权利，法律保护公民的 这种权利。相形之下，传统的救灾济贫作为一种慈善事业，是统治者居高临下 的“恩赐”，接受救助的社会成员则处于被动的、感恩戴德的地位，施舍者与 被施舍者的地位是不平等的:正是由于这样一种不平等，导致双方心理状态的 明显差异:被施舍者所拥有的只能是感激，因而施舍者则被视为“救世主，’， 其他社会成员对领取救济金的公民往往实行歧视，在 is 世纪的英国甚至剥夺 领受者的选举权。尽管现代社会中也有民间慈善事业，但这只是国家社会救助 5 的补充，加之现代慈善事业是捐献者与接受救助者分离，并通过慈善机构来实 施，从而从根本上消除了封建时代的不平等。又次，内容和方式不同。传统的 救灾济贫仅仅以维持社会成员的生存为其最终目的，主要直接提供食品和衣 物，水平极为低下，并不能解决贫民、灾民的生存危机问题;而现代社会救助 的终极目标是不仅要使处于生活困境的人能够继续生存下去，而且要努力地使 他们能够摆脱困境。因此，在形式上除了为生活困境者提供各种必要的生活物 质帮助之外，还有一些积极的措施，如“以工代贩”、“生产自救”的形式，使 被救助者感受到接受帮助并非接受施舍，而是以力谋生，是劳动所得。这样， 既维护了自身的人格尊严，又发展了谋生能力。最后，对象不同。传统救济济 贫，资金有限，救济范围仅限于极少数赤贫的社会成员。与此不同，现代社会 救助的对象不仅包括了绝对贫困者，而且还包括了相对于其他社会成员的生活 困难者。而且按照一定的标准确立一条生活基线― “贫困线”。其实，社会 救助与其说是济贫，还不如说是一种国民收入的再分配，使低收入者与高收入 者之间的差距趋于缩小。此外，现代社会救助与历史上的救灾济贫在救济项目、 救济水平、资金来源、管理方式等方面，也存在着很大的差异。因此，现代社 会救助与历史上的救灾济贫虽同出一源，却不可同日而语。 (二)社会救助的特征 历 史上 的救济济贫活动，一般只是临时性、片段性的，并未形成一种经常 性的社会救助制度;现代社会中的社会救助发展成为一种经常性、制度化的社会保障事业，并在实践中表现出以下特征: 1、 最 低 保障性 从现 代 社 会保障体系来看，社会保险、社会福利、社会优抚等都是水平较 高的社会保障制度，不仅保证社会成员的基本生存问题，而且还保证其一定的 生活质量，防范因社会危险事件的发生而使社会成员失去生活保障。社会救助 则在于对己经遭受社会危险并处于生活困境的社会成员给予帮助和支持，使他 们能够战胜困难，摆脱困境，具有救治性的目的，且其救助水平是整个社会保 障体系中最低的，是最后一张生活“安全网，’. 6 的补充，加之现代慈善事业是捐献者与接受救助者分离，并通过慈善机构来实 施，从而从根本上消除了封建时代的不平等。又次，内容和方式不同。传统的 救灾济贫仅仅以维持社会成员的生存为其最终目的，主要直接提供食品和衣 物，水平极为低下，并不能解决贫民、灾民的生存危机问题;而现代社会救助 的终极目标是不仅要使处于生活困境的人能够继续生存下去，而且要努力地使 他们能够摆脱困境。因此，在形式上除了为生活困境者提供各种必要的生活物 质帮助之外，还有一些积极的措施，如“以工代贩”、“生产自救”的形式，使 被救助者感受到接受帮助并非接受施舍，而是以力谋生，是劳动所得。这样， 既维护了自身的人格尊严，又发展了谋生能力。最后，对象不同。传统救济济 贫，资金有限，救济范围仅限于极少数赤贫的社会成员。与此不同，现代社会 救助的对象不仅包括了绝对贫困者，而且还包括了相对于其他社会成员的生活 困难者。而且按照一定的标准确立一条生活基线― “贫困线”。其实，社会 救助与其说是济贫，还不如说是一种国民收入的再分配，使低收入者与高收入 者之间的差距趋于缩小。此外，现代社会救助与历史上的救灾济贫在救济项目、 救济水平、资金来源、管理方式等方面，也存在着很大的差异。因此，现代社 会救助与历史上的救灾济贫虽同出一源，却不可同日而语。 (二)社会救助的特征 历 史上 的救济济贫活动，一般只是临时性、片段性的，并未形成一种经常 性的社会救助制度;现代社会中的社会救助发展成为一种经常性、制度化的社 会保障事业，并在实践中表现出以下特征: 1、 最 低 保障性 从现 代 社 会保障体系来看，社会保险、社会福利、社会优抚等都是水平较 高的社会保障制度，不仅保证社会成员的基本生存问题，而且还保证其一定的 生活质量，防范因社会危险事件的发生而使社会成员失去生活保障。社会救助 则在于对己经遭受社会危险并处于生活困境的社会成员给予帮助和支持，使他 们能够战胜困难，摆脱困境，具有救治性的目的，且其救助水平是整个社会保 障体系中最低的，是最后一张生活“安全网，’. 6 硕士学位论文 MASTER's T iIE SIS 2、 救 助 对象特定性 天有 不 测 风云，人有旦夕祸福。古今中外，任何时候，总会有一些缺乏劳 动能力又没有生活来源的孤、老、残、幼者和疾病患者，或者因遭遇重大灾害 生活陷入困境的人。这时国家和社会不能依照自然竞争的优胜劣汰的规律来对 待这些处于不利境况的人，而应对其提供一定的救助，以使其能生存下去。也 就是说，社会救助的实施对象不像社会保险和社会福利那样具有广泛性。随着国家与社会经济水平日益提高，其救助对象也日益减少。 3、 权 利 义务单向性 享受 社 会 救助的社会成员只要符合救助的条件就有权利申请得到救助，并 不要求救助对象预先缴纳任何费用，对受益者而言，其享受的是单纯的权利; 社会救助作为国家和社会的一项基本义务，社会救助所需费用完全由国家和社 会承担，其强调的是国家和社会的责任。当需要社会救助而不能提供或提供救 助不足时，社会便会出现严重的问题。在实施方式上，社会救助通过单向单纯 的利益给付的形式对处于生活困境的社会成员提供物质帮助，体现的是一种直 接的单向的利益给付关系。 4、 社 会 救助短期性 除小 部 分 长期救助对象外，大部分社会救助对象，是突然遭遇困境，因此， 对他们的帮助是临时性的，如救灾、扶贫。一旦救助对象的困境解除，其基本 生活有了保障，社会救助就不再对之继续。 5、 救 助 的无条件性 国家 和 社 会通过社会救助方式赋予特定社会成员一定的利益，帮助其克服 生活困难，摆脱生活困境是没有对价条件的，凡是属于救助范围内的社会成员， 国家和社会都应该对其实施帮助，并不以接受救济的对象支付一定的金钱或履 行一定的义务为条件。这是由于社会救助在整个社会保障体系中的最低保障地 位决定的，作为一种最低水平的保障，它是社会安全的最后屏障，如果社会救 助给予的物质帮助也附有一定的对价条件，那么，必然导致仍然有一批社会成 员得不到救助。因此，作为最基础层次的社会保障，社会救助在利益赋予上必 须是绝对的、无条件的。 ‘、 实 行 按需分配 7 社会 救 助 是有别于按劳分配与按资分配的国民收入再分配渠道。一方面， 只有生活陷入困境或遇到特殊困难的社会成员才需要社会救助，只有需要社会 救助的社会成员才能获得社会救助;另一方面，国家或社会提供的社会救助包 括现金救助、实物救助、服务救助等，一般根据不同社会救助的社会救助对象 的需要来提供，如实物救助就有口粮救济、衣被救济等形态。因此，社会救助 具有在确定的标准范围内向救助对象按需分配的特征，从而是对按劳分配与按 资分配形式的重要形式。 (三)社会救助的内容 社会 救 助 作为保障社会安全的“最后一道防线”。其内容自然有别于其他 社会保障制度，它给予其他社会安全网保护不了的人群以一定的救助，通常将 这一类社会成员称为社会救助的对象，此即其内容之一。 社会 救 助 对象，通常指需要国家和社会向其提供社会救助的公民或社会成 员。现代社会救助，一般都是根据相关的社会救助立法中的统一标准确定救助 对象。一般而言，在一个国家内，凡是生活水平低于法定最低生活标准的个人 和家庭(居民)，即贫困人口，都属于社会救助对象。社会救助立法对于社会 救助对象的确定通常都是通过确定一条科学、合理最低生活水平线。对于最低 生活水平，根据各地区或国家的具体情况不同就有绝对和相对两种不同的理 解。绝对意义上的最低生活水平，“指保证维持生命所需的最低限度的饮食和 居住条件，常称为绝对贫困;就相对意义而言，最低生活水平指享有当时当地 生产力水平下相对数量最少的消费资料和服务，可称为相对贫困。”‘月国际上通常有三种方法来确定最低生活水平标准:按成年劳动者人均年收入确定最低生 活水平标准、恩格尔系数法、基数方法。 由于 各 国 情况不同，在救助对象上各国也有不同的划分和偏重。一般根据 导致社会救助对象需要社会救助的原因不同，可将社会救助对象划分为三类: C1 ?无 依 无 靠 ，完全没有生活来源的人。这主要是指孤儿、孤寡老人、 领取社会保险津贴仍不能维持最低生活的人。他们通常都是一些长时间不具备 工作能力的人，他们中的许多人甚至不具备从社会保险中获益的资格(如无法 s 社会 救 助 是有别于按劳分配与按资分配的国民收入再分配渠道。一方面， 只有生活陷入困境或遇到特殊困难的社会成员才需要社会救助，只有需要社会 救助的社会成员才能获得社会救助;另一方面，国家或社会提供的社会救助包 括现金救助、实物救助、服务救助等，一般根据不同社会救助的社会救助对象 的需要来提供，如实物救助就有口粮救济、衣被救济等形态。因此，社会救助 具有在确定的标准范围内向救助对象按需分配的特征，从而是对按劳分配与按 资分配形式的重要形式。 (三)社会救助的内容 社会 救 助 作为保障社会安全的“最后一道防线”。其内容自然有别于其他 社会保障制度，它给予其他社会安全网保护不了的人群以一定的救助，通常将 这一类社会成员称为社会救助的对象，此即其内容之一。 社会 救 助 对象，通常指需要国家和社会向其提供社会救助的公民或社会成 员。现代社会救助，一般都是根据相关的社会救助立法中的统一标准确定救助 对象。一般而言，在一个国家内，凡是生活水平低于法定最低生活标准的个人 和家庭(居民)，即贫困人口，都属于社会救助对象。社会救助立法对于社会 救助对象的确定通常都是通过确定一条科学、合理最低生活水平线。对于最低 生活水平，根据各地区或国家的具体情况不同就有绝对和相对两种不同的理 解。绝对意义上的最低生活水平，“指保证维持生命所需的最低限度的饮食和 居住条件，常称为绝对贫困;就相对意义而言，最低生活水平指享有当时当地 生产力水平下相对数量最少的消费资料和服务，可称为相对贫困。”‘月国际上通 常有三种方法来确定最低生活水平标准:按成年劳动者人均年收入确定最低生 活水平标准、恩格尔系数法、基数方法。 由于 各 国 情况不同，在救助对象上各国也有不同的划分和偏重。一般根据 导致社会救助对象需要社会救助的原因不同，可将社会救助对象划分为三类: C1 ?无 依 无 靠 ，完全没有生活来源的人。这主要是指孤儿、孤寡老人、 领取社会保险津贴仍不能维持最低生活的人。他们通常都是一些长时间不具备 工作能力的人，他们中的许多人甚至不具备从社会保险中获益的资格(如无法 s 投保)，也始终不能从经济增长过程中直接得到好处。这部分人为养活自己所 能做的事是有限度的，负责照料他们的家庭要想将他们的收入提高到贫困线之 上也会遇到极大的困难。因此，对这部分人，就需要政府出面，给予明显的社 会救助，长期的救助行为，以保证其始终能够维持其基本生活，不致陷入生存 危机。 (2) 在 出 现不利情况时可能暂时处于危险的人。这一类人通常有劳动能 力，也有收入，但因为意外灾害降临而遭受沉重的财产甚至人身损失，暂时陷 入生活困难。这类灾害，包括自然灾害『的和社会灾祸〔，。严重自然灾害以及社 〕会灾祸绝非短期内所能消除的，即使是科学技术再发达，天灾人祸都是无法避 免的。因此，灾害救助将是长期不可缺少的部分。但从另外的意义上来说，此 类救助往往是暂时性的短期行为。这一类社会成员一般具有工作能力，仅仅因 为暂时的失业或突然变故而暂时失去工作能力，他们从经济活动中退出是暂时 的。而一旦开始工作，他们的贫困就能很快得到减轻。因此，对这一类人，最 好通过各种社会保险制度来给予补偿(如建立失业、养老及医疗保险制度)， 并辅之以必要的社会救助。 (3) 有 收 入来源，但生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的国民 和家庭。这主要包括家庭收入过低，不能达到最低生活水平的在职人员、下岗 人员、离退休人员及家庭成员。不少残疾人也属于此类社会救济。国外社会救 助立法中普遍规定了社会救助适用对象的普遍性。即，任何人只要达不到国家 公布的最低生活水平，国家和社会就有义务为他们提供救助，以保证其正常的 基本生活，而不论救助对象陷入生活困难的原因如何。甚至包括因好吃懒做、 赌博、犯罪而陷入生活困境的人都有权申请社会救助。这样的社会救助似乎有 助于滋养“懒汉”和“犯罪”，对于这一类人的社会救助也常引起异议。 社会 救 助 的内容之二所涉及的是社会救助的范围，可以分为两大块: 其一 ， 是 急难、灾害救助。这种救济是暂时的、应急的，被救助者并非都 是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍然无法解决其困难，那么，应该由 当地部门依法核列为低收入贫困群体，给予长期补助。其二，是一般性的救助。 它包括:家庭补助、收容安置、伤病医疗补助、失业救助等等。对于一般性救 助的项目设定，世界各国根据本国具体的情况各不相同. 9(四)社会救助的功能 一个 完 整 的社会保障体系不仅应当具有良好的危险防范功能，而且，也应 当具备有效的危险救治功能，在整个社会保障体系中，其基本功能就是为了帮 助社会群体中己经陷入生活困境的社会成员维持生存，并使他们摆脱目前所处 的生活困境，而不至于马上被淘汰出局。这根本区别于一般动物界遵循的残酷 的优胜劣汰的生存竞争规律，而表现出人作为高级动物的一种特殊的同情和温 J 清。社会救助的功能可以分为直接功能和间接功能。 1、 直 接 功能 社会 救 助 作为社会保障的最后一张安全网，直接保障处于生存困境的人们 的基本生活需要，将许多不稳定因素消灭在萌芽状态，从而实现社会保障的最 后安全，维护社会秩序稳定和促进社会政治、经济、文化等方面持续、全面发 展。不仅如此，社会救助通过帮助陷入生活困境的人渡过难关，也保证了劳动 力的再生产，为将来经济的发展提供了丰富的人力资源，从而有利于经济的发 展。 中国 是 一 个有 13 亿人口的发展中国家，也是一个各种自然灾害频繁发生 的国家。目前全国有数千万人尚未解决温饱问题，每年有几亿的受灾人口，加 上近些年在经济结构“转轨”的过程中产生了许多下岗职工，此外，全国还有 6000 多万的残疾人口。这些特殊群体的生活景况多数比较差，生活面临严重威 胁，根本无力负担社会保险费用，社会福利覆盖面又太窄，各种社会矛盾一触 即发，如没有适当的社会救助措施，后果不堪设想。因此只有通过社会救助措 施使他们能渡过难关，才能维护社会稳定，促进社会的发展。 2、 间 接 功能 人人 都 有 生存的权利，人权最基本的内容就是人的生存权。没有生存权，其他任何权利都形同海市度楼。当某些人的生存条件由于种种原因得不到保障 时，就需要国家或社会为其提供保障最低生活的救助，这种救助就成为其生存 权的基本保障。因此，社会救助的作用之一就在于“使受救助人得到符合人的 尊严的生活上的保障，保证失去自我生存能力而不可能得到其他外界救助的 人，或者是生活状况发生不利变化的人，有一个合乎人道的生活状况。”[101 无论 是 在 当代世界各国，还是在我国，社会救助不但是使处于各种困境的 人，例如各种残疾人、患有特种疾病的人和处于其他各种特殊生活状况的人， 能够获得生存条件的保障，而且应为他们提供进行恢复和发展与整个社会发展 前景相适应的救助，以最大限度的可能性实现社会机会的均等。这不但体现出 对受救助人的尊严的尊重，而且保护了他们理应享有的与其他社会成员平等的 发展权。因此，联合国大会 1992 年 12 月通过的《发展权利宣言》第 8 条第 1 项规定:“各国应在国家一级采取一切必要措施，实现发展权利，并确保除其 他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入、 公平分配等方面的机会均等”。m]对暂时处于生活困境的人予以救助，帮助其 渡过难关，是保障公民发展权的重要方面，也是社会救助所具有的作用之一。 在 当代 社 会，尤其是在社会主义市场经济条件下，价值规律发挥着十分重 要的作用。价值规律倡导竞争，讲求效率优先。但是现实生活中，由于人们的 先天基础不同，后天机遇不一，天灾人祸常常不期而至，使得一部分社会成员 在竞争中处于弱势或劣势地位，以至于陷入生存危机之中。这就是社会成员在 发展结果上的不公平。社会救助就是要缩小这种不公平结果，为每个人的生存 和发展，进而实现社会公平提供一个基本的条件。 二、社会救助立法发展进程评析 (一)社会救助立法历史考察 社会 救 助 是世界上最古老的社会保障，起源于原始社会末期出现的出于恻 隐之心或宗教信仰对贫困者给以援助的慈善事业。从前面的分析不难看出，社 会救助作为社会保障制度的一个部分，是随着社会脆弱群体的出现而出现的， 主要是那些贫困者和遭受不幸的人们，因此在人类社会发展史上，它首先是以 救灾济贫的形式出现的，其中西方国家既有政府组织的救灾济贫事业，也有教 会组织的各种慈善事业;中国历史上则主要是由历代政府出面组织救灾济贫， 但也有个别的民间慈善活动。在当时的社会条件下，没有社会保险，没有社会 福利，更谈不上有面向军人的优待抚恤，历史上的所谓社会保障就是社会救助 性质的救灾济贫事业。只是随着工业社会的到来，社会保险开始普及，社会福 利变得日益重要，加之生产力的发展使社会成员的生活水平普遍得到提高，社 会救助主体地位便逐渐让位于社会保险等。不过，贫困现象仍然是迄今未能消 灭的社会问题，先天与后天的灾祸更是不可避免的现象。因此，社会救助不仅 仍然必要，而且仍然发挥着不可替代的重要作用。 1、 社 会 救助立法的起源 尽 管社 会 救助事业在几千年的人类社会发展史上发挥了重要的作用，向成 千上万遭灾受难的穷苦人民伸出援助之手，但其大多是作为君主的一道命令或 者是一项政策存在，以突显其“德政”，又或者是人们秉承内心的怜悯、恻隐 之心所为之“善行”。被救济者本人也只是被动地接受施舍，而感恩戴德。这 仅仅是社会救助事业的一种存在，往往都是通过君主的救令，将其公之于众而 发挥作用;既没有形成一定的制度体系，更没有专门的法律来加以规定。人类 社会因循这样的救济方式浑浑噩噩地过了几千年。及至 16 世纪，欧洲出现了国家济贫制度才真正开现代社会救助制度之先河。该制度是由国家通过立法， 直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。1601 年，处在资本主义原始积累阶 12 二、社会救助立法发展进程评析 (一)社会救助立法历史考察 社会 救 助 是世界上最古老的社会保障，起源于原始社会末期出现的出于恻 隐之心或宗教信仰对贫困者给以援助的慈善事业。从前面的分析不难看出，社 会救助作为社会保障制度的一个部分，是随着社会脆弱群体的出现而出现的， 主要是那些贫困者和遭受不幸的人们，因此在人类社会发展史上，它首先是以 救灾济贫的形式出现的，其中西方国家既有政府组织的救灾济贫事业，也有教 会组织的各种慈善事业;中国历史上则主要是由历代政府出面组织救灾济贫， 但也有个别的民间慈善活动。在当时的社会条件下，没有社会保险，没有社会 福利，更谈不上有面向军人的优待抚恤，历史上的所谓社会保障就是社会救助 性质的救灾济贫事业。只是随着工业社会的到来，社会保险开始普及，社会福 利变得日益重要，加之生产力的发展使社会成员的生活水平普遍得到提高，社 会救助主体地位便逐渐让位于社会保险等。不过，贫困现象仍然是迄今未能消 灭的社会问题，先天与后天的灾祸更是不可避免的现象。因此，社会救助不仅 仍然必要，而且仍然发挥着不可替代的重要作用。 1、 社 会 救助立法的起源 尽 管社 会 救助事业在几千年的人类社会发展史上发挥了重要的作用，向成 千上万遭灾受难的穷苦人民伸出援助之手，但其大多是作为君主的一道命令或 者是一项政策存在，以突显其“德政”，又或者是人们秉承内心的怜悯、恻隐 之心所为之“善行”。被救济者本人也只是被动地接受施舍，而感恩戴德。这 仅仅是社会救助事业的一种存在，往往都是通过君主的救令，将其公之于众而 发挥作用;既没有形成一定的制度体系，更没有专门的法律来加以规定。人类 社会因循这样的救济方式浑浑噩噩地过了几千年。及至 16 世纪，欧洲出现了 国家济贫制度才真正开现代社会救助制度之先河。该制度是由国家通过立法， 直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。1601 年，处在资本主义原始积累阶 12 硕士学位论文 MASTER'S T IIE SIS 段的英国社会在圈地运动中产生动荡。为消除劳动力流动引发的失业、流浪和 贫困，英国伊丽莎白一世颁布了《济贫法》 ，后世称为“伊丽莎白济贫法”(史 称旧《济贫法》)。其中认定国家有保障公民生存的义务，并明确救济的行政机 构、经费来源及救济形式。济贫法的问世，奠定了英国乃至欧美各国现代救助 立法的基础。这也是国家以立法形式介入济贫的开始。可以说，工业革命的激 烈的社会变迁促成了现代社会救助制度的诞生。但当时的济贫法以当时的新教 伦理观为其立法理念，即认为财富是在没有政府干预的情况下，通过劳动努力 得来的。贫穷引起道德沦丧和社会动荡，它是个人懒惰的结果，因而必须对贫 穷者进行必要的压制和惩戒。根据该法，英国征收“济贫税”用于救济完全没 有劳动能力的贫民。对有劳动能力的贫民则采取强制就劳的措施，建立“贫民 习艺所”，强迫贫民劳动，防止流浪，拒绝劳动者将被送入惩罚性监狱。 从 16 62 年开始，英国政府又制定了一系列法律法规，如 1662 年制定的《定 居法》 ，1722 年制定《劳动场所法》 ，1795 年制定《低工资补助法》 ，1834 年颁 布《济贫法修正案》等。 《济贫法》和后来的这些法律法规的立法目的只是以矫治贫穷来消除社会的不安定，政府也只是对慈善意义上的对象予以救济。这 并不能真正解决由英国社会制度和社会发展阶段所引起的贫穷问题，但《济贫 法》开始以立法形式认定济贫事业是政府的职责，对获得社会发展所需的秩序 和缓解贫困有着积极的作用。 2、 近 代 社会救助立法的发展 在近 代 西 方一些国家中，德国最先比较全面实行社会保障措施，其内容包 括社会救济。早在 1794 年 5 月，普鲁士王国颁布的《全国通用法律》中，对 国家的贫民救济就作出了具体规定，此后又颁布了一系列包含有关对贫困、伤 残以及不是因个人原因而失去劳动机会的人的救济规定。就是在这个时期，德 国初步建立起社会救济制度以及制定了相应的法律法规。但是这种救济制度和 立法，包括宗教界、社会团体的慈善事业和诸侯国的局部性立法，都只是从自 由资本主义人道主义的价值观出发的。法国在 1850 年通过《公共救济与预防》 法令，规定了要以公共救济补充私人或宗教慈善事业。荷兰的社会救济制度及 其立法有其独特之处。早在 1854 年，荷兰制定了《济贫法》 ，规定了济贫工作 由教会和私人团体承担，地方当局只在社会治安受到破坏时实行救济。1870 13 年经修改启的《济贫法》规定，当地政府负责穷人的安置和救济工作。瑞典是 “从摇篮到坟墓”的福利国家的典型，其社会救济制度及其立法，也是较完备 的。早在 17 世纪，瑞典就制定了《济贫法》 。当时的济贫等慈善事业都由天主 教会承担。直到 18 世纪中期，济贫工作正式成为教区的法定职责。 3、 现 代 社会救助立法的变化 进入 20 世纪，社会救济立法的理念发生了变化。在市场竞争机制中，救 济作为一种道德规则，成为公平的致富之路。新的理念认为，市场竞争在回报 了一部分社会成员后必然会有人沦为市场竞争的牺牲品。对于这部分社会成 员，社会应当承担救济责任。丹麦 1891 年的《老龄年金法》是最早出现这种 新观念的西方法律。根据该法，政府无差别地向贫穷老人发放社会救济金。此 后新西兰(1898 年)、澳大利亚(1908 年)、法国(1905 年)、英国(1908 年)、 挪威和比利时(1920 年)等国，也先后实行了新理念下的老年人和残疾人的社 会救济制度。德国的社会救济制度及其立法有了显著发展，主要包括《社会救 济法》《社会法典》《残疾人社会保险法》《农民养老救济法》《劳动就业法》 、 、 、 、 、 《劳动就业法》《战争伤亡人员抚恤法》《失业救济条例》等。这一时期，德 、 、 国社会救济立法较之其他西方国家是比较全面、具体的。 二战 前 后 ，由于经济危机及战争影响，社会矛盾尖锐，各国政府纷纷加强 社会保障，社会救助立法也获得迅速发展。1935 年，美国实行“罗斯福新政，’， 颁布了《社会保障法案》 ，这是历史上第一次出现“社会保障”的说法，其中 就有完整的《公共救助法》 ，这也标志着现代社会救助立法的开端。1947 年， 英国颁布了《国民救济法》 。该法的重要特点在于:规定了由国家全面承担社 会救济义务，救济范围和内容全面扩大;对救济对象实行平等待遇和最低生活 水平保障。 《国民救济法》的立法原则得到了世界各国的认同。1950 年，日本 颁布了《生活保护法》;1961 年，联邦德国颁布了《联邦社会救济法》 。它们将 救济对象扩大到有陷于贫困的公民，从法律上确立了公民的社会救济权。据统 计，现在已经有一百多个国家颁布了社会救助法规。 (二)主要国家(地区)当代社会救助立法评析 二战 以 后 ，世界各国普遍经历了一段经济高速发展时期。经济的飞速增长，很快愈合了战争所带来的创伤，政府财政收入持续增加;但是在社会整体经济 增长的同时，社会财富分配不均，贫富悬殊的现象日益严重，劳资关系紧张， 尤其是低收入阶层不满情绪增长。面对新的情势变化，为了稳定社会，政府必 须切实地成为社会救助的参与者，以经济发展所带来的充裕的物质资源来补充 和改善原有的民办救济设施，实现对社会弱势群体的最低保障。 在此 期 间 ，欧美等发达资本主义国家根据社会现实需要，纷纷修改和完善 了已有的社会救助立法，如美国、英国、德国、瑞典等等;令人欣喜的是，亚 洲地区国家在战后也陆续建立和发展了本国的社会救助立法，而且，各国的社 会救助立法及其建设并没有步欧美之后尘，而是根据各自具体国情，开拓出各 自的发展道路，其中以日本、韩国和中国香港地区为其典型。 1、 英 国 的社会救助立法 英国 现 代 社会救济制度及其立法是源自于《贝弗里奇报告》 ，它将社会福 利作为一项社会责任确定下来，把救济贫民改为保障国民的最低生活标准;规 定无论何种原因，只要达不到国民生活最低标准的公民，都有权获得社会救济。 英国近几十年来的社会救助立法，均体现出这种“普遍性”福利和救助的原则。 1948 年颁布的《国民救助法》 ，标志着延续三百多年的《济贫法》退出历史舞 台，现代社会救助法建立。其中规定英国国民凡是收入不足以维持其基本生活 者，都有资格向政府申请各种救助金。国民救助的内容有:老年救助、残疾救 助、孤儿救助、失业救助、一般救助。对于年老、寡妇、疾病患者及失业人员， 政府负责给予有效救助，而救助经费大部分是由国库支付的。为使其名实相符， 1966 年 11 月 28 日，英国立法将其改为《补充救济法》(121e 1 968 年，英国在 国民救助的基础上实行“生活补贴”。英国国民中凡是维持不了最低生活者， 均可申请领取国家的生活补贴。这主要包括两类人员:一类是失去劳动能力或 无力从事经济活动而生活困难的人员;一类是长期失业人员。 在社 会 救 助的过程中，英国实行了社会救助申请制和调查制。前者指申请 补助的家庭应当向社会救助机构递交申请书，填写家庭人口、无劳动能力人口、 工作人口以及收入和支出情况，作为申请救助的依据;后者指社会救助机构在 接到申请后，派出专业人员，向申请家庭及其所在社区和工作者所在单位进行 详细调查，根据调查结果及核实情况，决定是否批准救助申请的报告;一经批 准，即依法按期发放社会救助金。 目前 ， 有 关社会救助的相关法令已达一千多条，规定了各种津贴和救济措 施。当然，在英国现实社会生活中，有关社会救助方面的规定实施的结果，并 未达到预期的效果。 z、 美 国 的社会救助立法 美 国的 社 会救助立法比较完善。1935 年罗斯福总统颁行的《社会保障法》 (Social Security Act)，内容包括社会保险、公共救助和儿童福利服务三大 部分。由此，美国的济贫措施改称公共救助。公共救助是社会保险的补充，在 社会保险方案中不能获得保障的人，改由公共救助给予保障。凡符合条件的受 助者，可以从州政府获得公共救助。美国的社会救助主要是老人、病人、残疾 人、儿童、盲人等几项。除此之外还设有一种一般救助。生活困难的居民如果 不符合分类救助条件或分类救助不足以解决生活困难时，则以一般救助作为补 充。1974 年，美国对《社会保障法》作了重大修改― 老人救助、盲人救助、 残疾救助等原由联邦政府补助、各州办理的救助，重收回社会安全局办理并改 称为补充保障收入计划(Supplementary Income Program).美 国的 公 共救助己经相当科学化与专业化。其科学化主要体现在美国每周 颁布一次“贫困线”，作为确定救助对象的科学依据。美国政府规定，凡是家 庭支出中有 1/3 或 1/3 以上用于购买食物以充饥的，便被列为贫困家庭和贫民， 由政府给予社会救助。该“贫困线”的制定主要的依据是“恩格尔定律”;而 其专业化的主要表现是它在全国普遍建立了社会工作员制度，大部分社会工作 员都经过学校的专门培训，持有执照。美国的公共救助机构有很多获得社会学 学士及硕士学位的工作人员。社会工作的专业化和社会工作员的普及，使美国 的公共救助有了良好的行政实施基础。 3、 日 本 的社会救助立法 第二 次 世 界大战前，日本就制定有扶助立法，包括济贫法、军事扶助法、 16 母子保护法、医疗保护法、战时灾害保护法等。战争结束后，日本大多数国民 生活陷入困境，以往片断式的救贫措施已无济于事。1946 年，日本全面修改战 前《扶贫法》 ，将修改后的内容合并重新颁布《日本生活保护法》 。因此，日本 将社会救助称为生活保护。该法规定，政府对于生活困难的国民，根据其贫困 情况及需要程度，给予必要的保护，以维持其最低生活标准，并进而促使其自 力更生。1950 年，日本对该法进行再次修订，后改称为《新生活保护法》形成 施行至今的公共扶助制度。日本政府对国民生活的保护主要包括以下七个方 面:生活扶助、教育扶助、住宅扶助、分娩扶助、医疗扶助、就业扶助、殡葬 扶助，以上七项，求助者可得其中一项或多项。 日本 的 社 会救助，在中央有厚生省所设立的救助司与社会司管理，在地方 由各部道府县的民生处管理，基层每个有 10 万居民的地区，政府设立一个社 会福利事务所负责具体事务。对于救助对象的生活保护，事前要进行收入状况 调查，然后进行救助。日本政府要求，救助对象必须首先向其负有抚养义务的 亲属求助，如抚养义务人无力负担时，再由政府依法进行生活保护，其标准， 现在是按照各地的平均生活水平制定(原来是根据最低生活水平)，并根据大 城市、中等城市、小城市、乡镇等区域范围依次分为四类标准。生活保护的经 费，中央政府负担 80%，地方政府负担 20%，除了现金及实物给付之外，日本 政府还设立了六种生活保护设施:养老院、救济院、康复院、公共医院、习艺 所、公共住宅，以实现对各类生活困难的国民给予救助。这充分体现了日本社 会救助制度为保证所有贫困国民的最低生活并促进其生活自立而设立的目的。 4、 韩 国 、香港的社会救助立法 韩国 作 为 “亚洲四小龙”之一，是一个近几十年才高速发展起来的新兴工 业化国家。20 世纪 60 年代以来，随着经济的飞速增长，社会生活也发生了极 大的变化，诸多的社会问题迫使韩国政府从 60 年代就着手建立并逐步完善自 己的社会保障制度。 同 日本 一 样，韩国将社会救助也称为“生活保护”，并于 1961 年颁布了《生 活保护法》 ，其中规定社会救助制度是资助生活困难者的一种社会保障制度， 主要包括四个部分的内容:一是生活补助，有日常生活补助、医疗补助、自助 补助、教育补助、生育补助、丧葬补助等项目;二是医疗补助，主要用于资助 17 穷人看病;三是灾害救济;四是残废军人补助。韩国的生活保护在中央由保健 福利部主管，在地方有各市道一市、区、郡分级管理。生活保护所需费用来源 于“保护基金”，由中央和地方政府共同负担。原则上中央负担 80%，道与市(区、郡)分别负担 10%0 同为 “亚 洲四小龙”之一，香港与韩国有着极为相似的经济发展背景。在 二十世纪 60 年代都经历了经济飞速发展的时期，同样也面临着由于经济腾飞 所带来的一些新的社会问题和社会矛盾，港英政府不得不改变原来对于社会保 障漠不关心、放任自流的态度，而积极参与发展社会保障事业，陆续制订和推 行了一系列的社会保障政策和措施，推动了社会保障事业的发展，为有需要的 人提供切实的帮助和保障。 在香 港 ，社会救助被称为社会保障，因为香港没有社会保险制度和退休金 制度，所以社会救助对公民显得尤为重要。香港政府于 1971 年推出《公共援 助计划》 ，对老人、病人、残疾人、儿童及其他需要社会救助的人员提供救助。 其中对社会救助的定义是:由政府对有需要的市民提供津贴或现金援助。香港 的社会救助主要包括 5 个项目:综合社会保障援助项目、公共福利金项目、交 通意外伤亡援助计划、暴力或执法伤亡赔偿计划、紧急救援服务。前两项是社 会救助的主要内容。 综合 社 会 保障援助项目是政府帮助家庭收入达到一定水平的援助制度。其 援助的对象主要是:失业人员、高龄人士、儿童、单亲家庭、伤残人士及病患 者等，并且规定了严格的申请条件，在确定其标准时，往往因人因事而宜，因 此，个人情况不同，其获得的援助金额往往也不同。在实际实施过程当中具有 较强的可操作性。而公共福利金计划是一种福利津贴制度，它只援助残疾人士 和高龄人士，其受领标准则更加严格。 香港 制 定 社会救助标准时所遵循的重要原则之一是“效率优先、兼顾公 平”，根据对象的不同需要进行援助，既要确保对象的实际开支，又不养懒汉。 因此，香港政府不主张把标准制定得过高。 (三)我国传统社会救助制度评析 1、 我 国 传统社会救助的起源 中国 是 一 个拥有五千年历史的文明古国，我们在研究中国几千年历史的时 候，往往都将重点放在朝代更替、社会制度演变以及生产方式改进等内容:其 实除此之外，我们不能不注意到，人们在抵御灾荒、救孤济贫、怜老爱幼等方 面，历朝历代都有过或多或少这样那样的手段和方法，其中有的来自政府，有 的来自民间，这是维系中华文明社会存续的一个重要支柱和纽带。只可惜，我 们对这方面历史的探询明显不足，缺少系统的记述、分析和总结。前面谈到西 方社会救助制度的起源是 1601 年英国的《济贫法》 ，那时己处于我国明朝末年， 笔者相信，我国在此之前，一定有过某些形式的关于济贫措施的规定，只是区 区沧海一黍，湮没于历史之中了。 中国 是 一 个历史悠久的农业国家。在漫长的封建社会，自然经济占统治地 位，一家一户的小生产是主要的生产方式。家庭既是消费单位又是生产单位。 社会成员的生老病死残等风险，都由家庭负担。“养儿防老，积谷防饥”是千 年不变的历史传统。这是主要的方面。 另 一方 面 ，中国自古多以“礼”治天下，推行“德政”“仁政”。在古代许 多文献典籍中，都能找到许多阐发仁政、王道、大同、敬天、保民等进步政治 社会思想和主张的论述。有些主张就通过一些开明的政治家(君主和大臣)加 以实施，或者在民间被自发地采纳实行。除了极少数昏庸无道的统治者外，历 朝历代都把救荒、救灾看作是自己的职责。救灾救贫的最重要最根本的措施是 历代相传、经久不衰的仓储制度。据考证，“义仓”最迟起源于唐代，后来又有“社仓”，均由地方富绅举办。再后来，又出现有组织的慈善局或所，举办 慈善事业。冬施衣，夏施帐，荒施粥米病施药。纯属官办的有“常平仓”，也 是公益事业性质，在发生灾荒时对百姓救济，“开仓济贫”，“放粮贩灾”。这些 都是非常规性的慈善事业，具有地方性、分散性、规模小等特点。除此，还有 民间性质的慈善行为，特别是被称为“行会”[13)的旧式工商团体内部的互助恤 孤济贫行为。但是，我国历代封建王朝，对内以维持统治和社会秩序为重点， 对外以抵御外敌保疆守土为重点，至于救济老、弱、病、残、娜、寡及穷苦人 终是被当作政府的余事，谓之“仕政”。如果有“正事”要做，或者有可能妨 害其统治，则被抛置一边。所有这些都是所谓皇帝的“恩典”，谈不上根本的 救助。所有的措施也只是临时性的救灾济贫活动，根本没有形成一种成系统的、 经常性的社会救助制度。 我国 历 史 上所沿袭的社会救助传统一方面体现了互助互济的思想文化渊 源，另一方面则具体表现为一些不成体系的社会救助实践行为。从内容上看， 在这漫长的时期里，我国的社会救济一直包括所有安贫贩济措施，这同西方一 些国家在 19 世纪以前一直称为“贫民救济”的概念是有区别的。从这个意义 上说，现代意义上，抑或是近代意义上的社会救助制度在我国尚未形成。 2、 我 国 社会救助法律制度的演变 从中 国 社 会救助制度及其立法的形成和发展看，与一些发达国家相比较， 还是比较短暂的。1943 年 9 月 29 日，国民党政府颁布施行《社会救济法》 。这 是中国历史上第一部救济法。国民党退踞台湾后，原在大陆时制定的救济法在 台湾仍然施行了多年。1980 年 6 月 14 日，台湾当局制定了新的《社会救助法》 ， 同时废止了己实施 37 年的《社会救济法》 。 新中 国 建 立后的几十年当中，中国的社会救助制度及其立法与整个社会保 障制度一样，尚未形成比较完善统一的法律体系，但是，政府及其主管部门一 直重视社会救助工作，并且先后颁行了许多法规及政策性规定，也制定了一些 法律，以此规范社会救助行为。 (1) 建 国 初 期 到改革开放前的我国社会救助立法 建国 初 期 ，鉴于农村贫困对象多达 4000 万人;农业连续遭受自然灾害; 城市中工厂倒闭，导致大批工人失业;以及无依无靠的城市孤老残幼生活困难 等情况，政府在全国展开了广泛的社会救助活动。1949 年 12 月，政务院发布 了《关于生产救灾的指示》 。1950 年成立了“中央生产救灾委员会”，确立救灾 工作的方针是:生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代娠，辅之以必要的政 府救济。1950 年召开的“中国人民救济代表会议”上，提出救济工作的方针是: 以人民自救自助为基础，进行人民大众的救济福利事业。(141195()年 6 月，政务 院发布《关于救济失业工人的指示》 ，劳动部也于同年 7 月发布《救济失业工 20 硕士学位论文 MASTER'S T IIE SIS 人暂行办法》 。1953 年，在“第三次全国社会救济工作会议”上，内务部公布 了城市社会救济的具体标准，即大城市每户每月一般不超过 5-12 元;中小城 市每户每月一般不超过 3-9 元。1956 年又将上述具体标准改为“能够维持基本 生活”的原则。fist“在农村，1956 年全国一届人大三次会议通过的《高级农业 生产合作社示范章程》规定，对老、弱、孤、寡、残疾社员，保证吃、穿和柴 火的供应，使他们生养死葬都有依靠。”n61 同时，在全国农村合作化运动的基础上，逐步形成了农村“五保户”「川供养的社会救助制度。 总的 来 看 ，在改革开放前，我国的主要救助对象是无依无靠、无生活来源 的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活确实很困难的居民。此后，又陆 续颁行了有关扶贫救灾等方面的若干指示和决定，特别是对于自然灾害的救济 和贫困地区的救济的有关条例。比较重要的有:《农村灾荒救济粮款发放使用 办法》(1953 年，内务部)、 《关于加强沿海盐民生产救济工作的通知》(1954 年，内务部和轻工业部)、 《职工生活困难补助办法》(1956 年，全国总工会)、 《抚 恤、救济事业费管理使用办法》(1962 年，内务部、财政部)等。这样， 我国就初步形成了社会救助制度。但是，这一时期在社会救助方面虽然做了大 量实际工作，却没有形成统一的立法，各种规定散见于各主管部门的行政法规 或规定中，缺乏切实、有效的保障。 (2) 改 革 开 放 以来的我国社会救助立法 如前 所 述 ，几十年来，我国在社会救助方面做了大量实际工作，民政部门 形成了一套抗灾救灾、救助城镇和农村贫困人员的办法和制度，社会救助费用 也在逐年增加。根据《中国统计年鉴》的相关数据，到 1999 年，全国社会福 利救济费用开支总计 140.8 亿元。我国在长期社会救助实践中，己经形成了一 套行之有效的办法和制度。随着我国社会主义法律体系的不断完善，在我国制 定的《劳动法》《残疾人保障法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》 、 、 、 以及《农村五保供养工作条例》《国有企业职工待业保险规定》《军人抚恤优 、 、 待条例》等法律法规中，都分别从不同角度确立和规范了我国社会救助的法律 制度。但是，社会救助立法的滞后状况却一直没有得到改变，至今仍没有出台 诸如“社会救助法”、“自然灾害救助法”、“城镇救助法”、“农村救助法”之类 的法律、法规，从严格意义上说，社会救助立法在我国立法活动中墓本上是个 盲区。 尽管 我 国 上述有关社会救助制度的规定，尚不完备具体，也没有形成一部 统一的《社会救助法》 ，但是我国的社会救助法律制度的大体范围己经初步形 成和确定。特别是 80 年代以来，我国许多城市通过地方立法，建立了最低生 活保障制度，而在救灾、扶贫制度方面，也进行了一些改革。目前，我国社会 救助法律制度主要包括以下几个方面: ① 城 市 社会救助 从 20 世 纪 50 年代到 1978 年实行“改革开放”前，我国一直实行“低工 资，高保障”的全民普遍性保障制度，城市社会救助制度并没有发生实质性的 变化。但是由于“三年自然灾害”、“文化大革命”等因素的影响，一部分人被 排除在“单位保障”和“就业保障”之外，从而导致社会救助对象的种类及数 量有所增加。这些人主要是 60 年代精简退职的老职工、“文革”后病退回城知 青、“右派”摘帽人员及其他“文革”中受迫害的人员等等。其中的生活困难 者，政府给予社会救助。 20 世 纪 8。年代以来，随着改革开放的不断深入发展和经济结构的调整变 化，城市中贫富差距日趋扩大，富裕户逐渐增多，但贫困面也在扩大，贫民在 构成上亦发生了变化。在城镇中陷入贫困的社会成员主要有以下凡类:无依无 靠、无生活来源的孤老残幼等社会弱者;无固定职业、无固定收入及有特别困 难的城镇居民;失业者;部分亏损严重、处于停产或半停产状态的国有企业的 在职职工;生活困难的企业退休职工及职工因病和非因工死亡的遗属等其他生 活困难者。1993 年 6 月，上海市城市居民最低生活保障线的出台，是城市贫困救助制度改革的开端，也是我国城市居民最低生活保障制度法制化的开端。最 后，无锡、广州、厦门、福州、青岛、大连、沈阳、沈阳、海口等大中城市也 先后建立了最低生活保障制度。1999 年 9 月 28 日，国务院发布《城市居民最 低生活保障条例》 ，标志着我国城市居民生活保障制度法制化进入了新的高度。 截至 1998 年底，全国己有 584 座城市(占 87%), 1035 个县(占 61%)建立了最 低生活保障制度。约有 200 多万贫困居民受益。城市最低生活保障制度的建立， 是我国社会救助制度的重大进展。近几年的实践证明，该项制度是一项花钱不 多、社会效益颇好的得力措施，它是社会救助工作的制度化、规范化制度。它 22 的实施，有利于解决困难群众的生活问题，化解社会矛盾，维护社会稳定，促 进经济体制转型的顺利进行，对我国传统的社会救济制度进行了一定的改革和 完善。 ② 农 村 社会救助 我 国农 村 人口多，生活水平相对较低。“五保户”制度在文革中也受到很 大冲击，“据 1978 年统计，全国敬老院仅剩 7, 175 所，收养人员仅 10 万余人” [Is]，为此，文革后首先进行了恢复工作。& 1979 年 9 月，在《中共中央关于加 快农业发展若干问题的决议》中，中央明确指出:随着集体经济的发展，要逐 步办好集体福利事业，使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈军属的生活得 到更好的保障。据此，“五保户”的概念被赋予了新的内涵，即从原先的吃、 穿、烧、教、葬变为保吃、保穿、保医和保葬(年幼者保教)。在中央精神指 导下，全国五保户制度得到迅速恢复和发展。从 1982 年底到 1984 年初，民政 部进行了第一次五保户普查，基本摸清了五保户底数、供养形式和情况，并针 对问题制定了五保工作的规章制度。这样，到 1994 年底，全国供养的五保对 象己达 282 万人;建立敬老院 40, 509 所，集中供养达 8 万人。nsl 为 了将 五 保工作规范化、法制化，1994 年 1 月，国务院发布了《农村五保 供养工作条例》 ，对五保供养工作的原则、供养对象、供养内容、供养形式和 五保工作的监督管理等作了规定。 《农村五保供养工作条例》 ，可以说是社会救 助立法中的第一部全国性正式法规，其在社会救助立法上的意义自然超出了法 规本身的内涵。 除五 保 户 和一些特殊困难人员的救助外，如何发挥社会救助在扶贫脱贫中 的作用，以促进农村贫困问题的解决，逐步实现共同富裕，已成为农村社会救 助的重大课题。传统的社会救助主要是发放救济款物，容易助长“等靠要”的 惰性，使贫困者长期处于贫困状态。农村扶贫工作，从 80 年代开始，有了质 的变化，即从消极、单纯的救济，转为积极的救济与扶持相结合，扶持贫困户 发展农副业生产，建立扶贫经济实体，以帮助其迅速、彻底地“脱贫”.为此， 有关部门或单独或联合发布了一系列规定和文件，以推动扶贫工作的改革和扶 贫制度的完善。1984 年，中共中央、国务院联合发布《关于帮助贫困地区尽快 改变面貌的通知》;1994 年又制定出(国家扶贫攻坚计划()): 1996 23 年，中共中央、国务院又作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》 ， 为此，1997 年，国务院办公厅又印发了《国家扶贫资金管理办法》 。此外，我 国民政部及其主管机构又先后制定出关于贫困地区救助的规章和执行办法等。 至此，作为我国社会救助制度重要组成部分的贫困地区扶贫制度已经初步建 立，在运行过程中有法规政策或规章可循。进入 90 年代后，受城市最低生活保障线的启示，有些地区也开始出现建 立农村最低生活保障线的动向。到目前为止，已有广东、广西、山东、山西、 上海等省市的一些乡镇建立了最低生活保障制度。 ③ 灾 害 社会救助 我国 是 自 然灾害多发国家，每年都有不同地区发生不同类型的灾害，因此， 我国已形成自然灾害社会救助制度，即国家和社会对因各种自然灾害造成了生 存危机的社会成员进行抢救和各种方式的援助，以维持其最低生活水平，并且 能够脱离灾难和危险的社会救助制度。与此相适应，我国政府及其主管部门民 政部，先后制定了一系列有关自然灾害救济的法规、条例或规章，规范了自然 灾害救助的事故范围、社会救助对象、救助资金的筹集，以及自然灾害救助的 项目和形式等。特别是我国 1997 年 2 月制定了《防震减灾法》 。总之，我国针 对经常发生的各种自然灾害，已经初步建立了自然灾害救助的法律制度。 但是 ， 另 一方面，我国幅员辽阔，人口众多，经济实力有限，地区发展明 显不平衡，单纯靠国家拨款救灾无法从根本上保障灾民生活、生产。因此，各 省市在救灾扶贫中也发挥着重大作用，也出台了一些有地方特色的政策法规， 成功地组织了灾害救助工作。 ④ 特 殊 人员社会救济 特殊 人 员 救济是指根据国家有关政策规定，对不同于一般社会救济对象的 特定对象给予生活救济或困难补助，以保障他们的生活。它是国家对特殊群 体的生活保障制度，是社会救助的组成部分。特殊人员救济政策与法规用以保 障一些特殊人员在特殊情况下形成和遭遇到的生存困难。当前，我国特殊人员 救济的对象主要包括 60 年代初精简退职职工(201、麻风病人、原国民党起义投 诚人员、归侨、侨眷、侨生、台胞台属、宽大释放人员、摘掉右派帽子人员等。 国家 关 于 此类社会救助对象的主要政策法规有: 24 硕士学位论文 MASTER' s THESIS 《关 于 精 减 退职 的老职工生活困难救济问题的通知》(1965 年，国务院) 《关 于 继 续 做好 60 年代初精减退职老职工救济工作的通知》(1987 年，民 政部办公厅) 《关 于 加 强麻 风 病人管理的通知》(1991 年，卫生部、民政部、公安部) 《( 关 于解 决 落 实起义、投诚人员政策工作中遗留问题的报告)的通知》 (19 79 年，中共中央统战部等 6 部门) 《关 于 归 侨 、侨 眷、归国华侨学生因国外排华所引起的生活困难问题解决 办法的通知》(1959 年，国务院) 《关 于 落 实 居住 在祖国大陆台湾同胞政策的指示》(1981 年) 《贯 彻 中 央关 于 全部摘掉右派分子帽子决定的实施方案》(1978 年) 3、 我 国 传统社会救助的缺陷分析 我国 传 统 的社会救助制度建立于二十世纪 50 年代，它与我国当时的计划 经济体制相适应。具体是指“新中国成立以后建立起来的一套以单位保障和农 村集体保障为基础，以中央财政作为基本经济后盾的单一政府救助模式”[211 在这种模式下，城镇在职职工及其家庭成员被排除在社会救助之外，其家庭生 活困难或遭灾后出现的困难由所在单位解决，并成为职业福利待遇的一个组成 部分;农村社会成员中只有少数陷入较深生存危机的农村居民或灾民才能获得政府的救助。因此，单位保障和农村集体保障客观上就成为中国传统社会救助 的基础，统收统支财政制度下的中央财政则是社会救助经费的基本来源渠道， 社会成员享受的一直是极低水平的政府救助。近年来，随着社会经济生活的不 断发展和变化，国家和地方出台了一些新的政策法规，对之加以改革和完善， 以期能适应当前的具体情势，比如 1998 年在全国范围内实行城镇居民最低生 活保障制度(1999 年开始推广到农村)，这些变革在某些方面进行了有益的尝 试，已经取得了一些成效，但仍然没有摆脱原有的传统模式，如果要解决当前 进一步深化改革所引发的部分城镇居民的贫困问题和最终要解决农村居民的 绝对贫困问题，目前的社会救济制度难以胜任。如果不从根本上改善以下几个 方面的缺陷，我国的社会救助制度终难真正实现其“兜底”保障作用。 (1) 传 统 社会救助完全成了政府的责任和单纯的政府行为。这种政府行 为甚至主要以中央政府救助的形式出现，没有民间社会救助事业的配合，从而 25 既加重了政府的压力，又养成了社会成员对政府的过分依赖。 (2 )救 济 对 象 有限。长期以来，我国城市社会救助人口受到“三无”人 口标准的限制，人数极为有限。1994 年，全国得到国家定期定量救济的城乡困 难户人数只有 90 万人(不包括特殊对象)，而当年城乡社会困难户大约有 8455 万人，所占比例不到 1%。正是因为这样不合理的限制条件使许多有实际困难的 城镇或农村困难户成为“三不管”对象，他们的生活困难程度甚至远远超过民 政救济对象。 (3 )救 济 经 费 不足，救济标准过低。传统社会救助的经费来源单一，基 本上都是依靠国家财政拨款;筹资渠道的非社会化使社会救助在一定程度上成 为一种官办的封闭型事业，在客观上限制了社会救助事业的发展。1994 年政府 支出的社会救济费用总共只有 22.2 亿元，加上集体支出的 14.4 亿元，总共只 有 36.6 亿元，不到当年国内生产总值的 0.2%，政府支出部分不到国家财政收 入的 0.5% 。救济经费不足就直接导致救济标准过低。1994 年，城镇孤老残幼 人均定期定量救济金为 1222 元，农村五保户人均救济费为 553 元，仅为当年 城镇居民和农村居民人均生活费收入的 38%和 54%, (4 )运 作 过程极不规范。没有统一的立法作指导，贫困救助缺乏统一、 规范的救助依据，灾害救助中具有相当的随意性，整个社会救助制度基本上依 靠单个政府有关职能部门的通知、决定等实施，从而导致实施过程中的违规现 象屡见不鲜。 尽 管如 此 ，随着中国经济的发展变化，我国在社会救助方面的改革实验正 在悄然进行着。新型社会救助的基本原则正在确立，并取得了明显的效果。可 见，我国在社会救助方面，实际上积累了大量的经验，形成了一套办法和制度， 己经具备了进行社会救助立法的基础，我们应该及时把这些经验和制度加以总 结，抽象出一般规律，再由立法机关将其上升为具有普遍约束力的法律，从而 加速社会救助工作的法制化进程。 三、我国社会救助立法构想 我 国是 一 个自然灾害频发的国家，由于历史、社会、经济等多方面的原因， 公民个人的抗灾能力微弱。随着改革开放后，国家对经济活动行政干预的减少 和宏观调控力度的相对弱化社会救助依靠行政命令和企事业单位及公民个体 的自发热情，己远远不够。为使社会救助制度化、规范化，我国很有必要制定 一部社会救助法，从法律上确认社会救助在社会保障体系中的地位和作用，明确社会救助在社会转型期的性质、对象、内容、标准，规范救助执行者的职责 和相应的申报审批程序。也就是说，通过国家立法的途径，给社会救助以准确 定位，以适应我国现阶段社会经济发展的要求和人民生活的需要。统一的、全 面的《社会救助法》的尽早制定，不仅是社会救助制度化的保障，同时也是我 国社会保障体系建设中的重要内容。 (一)我国社会救助立法依据 I、 理 论 依据 应 该承 认 ，任何一种大规模的社会变革都需要为自己寻找其行动合理性的 思想依据。社会救助立法的进程本身也是一个渐进式的社会变革，它同样需要 这样一种理论的支持:即能清楚地阐明个人与社会的关系，或是个人在社会经 济生活中的权利与政府在同一领域中的职责，社会救助的思想基础沿此主题而 同样渐进式地发展起来。 (1 )传 统 的 救 助思想文化渊源 虽然 现 代 社会救助是现代社会的产物，它是以国家为主体，通过立法手段 而建立起来的维护社会大众生活基本安全的制度。最早产生于西方发达资本主 义国家，而中国的现代工业产生很晚。中古时代以前的有关救灾济贫的论述和 优良传统措施，虽不同于今日的社会救助，但可以将其视为社会救助的思想文 化渊源。在古代文献典籍中，我们能找到许多有关仁政、大同、敬天、保民等 含有社会救助思想的言论。 《周礼大司徒》:“以保息六养万民:一曰慈幼， 27 三、我国社会救助立法构想 我 国是 一 个自然灾害频发的国家，由于历史、社会、经济等多方面的原因， 公民个人的抗灾能力微弱。随着改革开放后，国家对经济活动行政干预的减少 和宏观调控力度的相对弱化社会救助依靠行政命令和企事业单位及公民个体 的自发热情，己远远不够。为使社会救助制度化、规范化，我国很有必要制定 一部社会救助法，从法律上确认社会救助在社会保障体系中的地位和作用，明 确社会救助在社会转型期的性质、对象、内容、标准，规范救助执行者的职责 和相应的申报审批程序。也就是说，通过国家立法的途径，给社会救助以准确 定位，以适应我国现阶段社会经济发展的要求和人民生活的需要。统一的、全 面的《社会救助法》的尽早制定，不仅是社会救助制度化的保障，同时也是我 国社会保障体系建设中的重要内容。 (一)我国社会救助立法依据 I、 理 论 依据 应 该承 认 ，任何一种大规模的社会变革都需要为自己寻找其行动合理性的 思想依据。社会救助立法的进程本身也是一个渐进式的社会变革，它同样需要 这样一种理论的支持:即能清楚地阐明个人与社会的关系，或是个人在社会经 济生活中的权利与政府在同一领域中的职责，社会救助的思想基础沿此主题而 同样渐进式地发展起来。 (1 )传 统 的 救 助思想文化渊源 虽然 现 代 社会救助是现代社会的产物，它是以国家为主体，通过立法手段 而建立起来的维护社会大众生活基本安全的制度。最早产生于西方发达资本主 义国家，而中国的现代工业产生很晚。中古时代以前的有关救灾济贫的论述和 优良传统措施，虽不同于今日的社会救助，但可以将其视为社会救助的思想文 化渊源。在古代文献典籍中，我们能找到许多有关仁政、大同、敬天、保民等含有社会救助思想的言论。 《周礼大司徒》:“以保息六养万民:一曰慈幼， 27 卜 二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。” 最为著名的是《礼 记礼运》中关于大同的表述:“故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终， 壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者，皆有所养。”它较之于英国 托马斯莫尔在《乌托邦》中对理想社会的描述，早了近两千年。再如， 《孟 子梁惠王上》中有一段话:“狗鼠食人食而不知检，涂有饿革而不知发，则 曰:‘非我也，岁也。’是何异于刺人而杀之，曰:‘非我也，兵也。’王无罪岁， 斯天下之民至焉。”此语指出廉政、贩济的重要，并批评遇有饿死人事件不自 检自责而推委于年成不好的错误思想言行。墨子的“兼爱”主张以及《孟子滕 文公上》中“出入相友，守望相助，疾病相扶持”的观点，均系提倡人际间开 展互助互济。 在 资本 主 义早期，社会救助立法是以当时新教的伦理观为基础的，采取惩 戒性“矫正”方式救济贫困者。按照新教的教义，财富是通过个人的努力而获 得的。每个人都能在没有政府干预的情况下自由地通过劳动而追求自己的利益 最大化，社会上有充分的就业机会，贫困是由于个人懒惰造成的，是道德品质 沦丧的结果，国家救济贫困者是为了防止贫困者进行犯罪活动，进而引起社会 动荡，而不是为了保障人权和公民的福利。因此当时的救济措施往往带有惩罚 的性质，如罚做苦力等，这就使享受社会保障者同时丧失了人格尊严和自由。 直到工业文明真正到来以后，社会观念才发生了变化，经济的发展依赖于高素 质的劳动力的充分供应，失业是刺激劳动力素质提高的重要因素，国家保障公 民的基本生活和提高技能的条件，不仅不会降低劳动生产率，反而会提高劳动 生产率。另一方面，在肯定竞争的同时，也肯定了慈善和救济的必要性，肯定 了对人的关心的道德合理性，逐步形成了以人为中心、以基本生活需要为重点 的社会保障制度，而且使获得社会保障成为公民的法定权利之一。了解过去， 对于我国建立现代社会救助制度是大有裨益的。 (2) 现 代 社 会 救助立法的思想理念 现 代社 会 救助制度的产生和发展的背后，同样也有深刻的思想理念作为其 理论支持。 ① 生 存 权理念 “生 存 权 ，即为维持人的生存所必不可少的权利，包括生命权、健康权、 28 物质享受权等内容。生存权基于人类的生存本能而产生，是一种自然权利，或 者说是一种法前权利，即伴随人的出生而自然产生，直至人的死亡而自然消灭 的一种权利。这种自然权利和实定法规定的法定权利不同，它是天赋的、不可 转让的。”[221 这里所引之“生存权”仅指狭义的生存权，主要是指无生活能力 者享有请求国家机遇物质帮助的权利。这种狭义的生存权主要是针对社会上 老、弱、病、残、幼等缺乏独立谋生能力的公民而言的，国家有责任帮助这些 弱者，使其维持基本的生活。在所有权利和自由中，生存权是一项基础性的、 前提性的权利，没有这项权利，其他一切权利和自由都无从谈起。如果生存权 得不到基本保证，其他权利和自由也不可能真正实现。 生存 权 虽 然自人类诞生就己经存在，但一直到资产阶级革命胜利，才随着 其他自然权利的确立而得到确认，因此可以说生存权是资产阶级革命的成果。但在资本主义自由竞争时期，生存权是不充分、不确定的。根据 1848 年《法 兰西第二共和国宪法》 ，国家对公民生存权的保障只限于救助那些不能劳动者 和无法从家属中得到帮助的人。而后，随着资本主义从自由经济发展到垄断经 济，社会上的贫富差距日益悬殊，贫穷成为威胁社会成员生存的最大社会问题， 而确立生存权作为法的权利，也成为资本主义国家社会救助立法的重要依据之 一。德国 1919 年的魏玛宪法率先确立了现代意义上的生存权，并赋予生存权 以具体的内涵，“即生存权不仅仅是活下去的权利，而且是能够体现人的价值、 体现人的尊严地生活下去的权利。”[231 魏玛宪法对于生存权的重新淦释，对于 世界各国的社会救助立法产生了深远的影响。 生存 权 在 本质上是一种自然权利，但由于法律上的确认使其在形式上又表 现为法定权利。但是法律所规定的生存权的内容与作为自然权利的生存权的内 涵是否一致、如何趋于一致，则是社会救助立法所要解决的基本问题。‘旧本 学者崛胜洋认为:日本国宪法规定的‘健康和文化的最低生活的权利，实际上 把生存权确认为最低生活权，可见，国家在把握生存权的内涵时，具有很大的 余地。 〔川’”即各国社会救助立法对于生存权保障因各国国民生存现状不同和 经济发展的不平衡必然表现出具体的差异。不管怎样，生存权思想作为支持社 会救助法成立的最重要的理论依据是存在的。我国的社会主义人权观将生存权 作为最基本的人权予以保障，并在此基础上建立有中国特色的社会救助制度。 29 ② 社 会 共同责任理念 社会 共 同 责任其实就是体现出一种社会成员之间的互济(互相帮助)。也 就是“人人为我，我为人人”的思想。早在人类社会诞生之初，互助互济思想 就存在于以血缘为纽带的氏族内部，此后，又扩大为地域共同体或职域(同一 行业内部)共同体成员之间的互助互济。即使是社会保障制度日渐成熟的现代 社会，古老的、自发的互助互济行为依然存在于社会之中，成为社会保障的一 种补充。虽然国家对于保障社会成员的基本生活负有义不容辞的公共救助义 务，但社会成员之间也有道义上的责任。国家通过立法，大力提倡和发展社会 慈善事业，动员社会力量共同救助贫困对象，帮助贫困地区发展经济、文化， 从而提高整个社会的经济发展水平，这对于像中国这样一个人口众多、地区经 济发展极不平衡、国家财力又极为有限的发展中国家来说，尤为重要。 ③ 慈 善 思想 慈 善 中 的“慈”，本义是父母对子女的怜爱之心，引申为对他人的同情和 怜悯之心;善，即为善举，故此，慈善即同情和怜悯他们的善举。人之初，性 本善，慈善最初只是个人的一种同情心、怜悯心或“利他”之心，使它具有社 会意义的是宗教，宗教教义中所谓普渡众生、大慈大悲，把慈善行为的范围扩 展到了广大民众，而后源源不断地发展、充实，逐渐演变成社会慈善事业。 然后 撇 开 个人的慈善之心不讲，事实上，向穷人施舍，成为宗教组织宣传 宗教教义、扩大宗教影响的有力手段。显然，慈善行为的这种功能，给予政府 以极大的启示，因此，当社会因贫穷而出现动荡时，政府为了平息民众的不满， 避免政权危机，就利用宗教组织来实行较为广泛的救助，这样，慈善行为开始 被赋予了社会救助的色彩。而最初政府施行社会救助的动机，虽然不能完全排 除某些统治者的慈善思想，其主要目的却在于宣扬统治者的仁慈、仁政，借以 安定社会，巩固政权，其救助对象也仅限于慈善意义上的怜悯对象。从这个意 义上说，最初的社会救助，只是利用慈善行为来达到统治目的，并非真正出于慈善思想，因为它往往伴随着对救助对象政治权利和自由权利的剥夺，因而使 受救助者宁可饿死也不要屈辱的施舍。 慈善 思 想 ，在今日的社会慈善事业中，仍然占据着主导思想的地位，中国 的“希望工程”、“爱心行动”“春蓄计划”等活动，无不体现着社会成员的慈 30 善之心;而政府的社会救助，从仁政、施与恩惠出发，己经演变成为政府不可 推卸的社会责任。 2、 法 律 政策依据 现代 社 会 救助制度是一个内容广、层次多的保障体系，通过立法来保证其 实施。社会救助法律渊源主要包括以下四个层次: (1 ) 宪 法 宪法 作 为 国家根本大法，具有最高的法律效力，它在社会救助法的渊源当 中占据首要地位。我国《宪法》第 45 条中规定:中华人民共和国公民在年老、 疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家 发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。这一 规定赋予了公民以获得物质帮助的基本权利，同时又成为社会救助立法的基本 依据。 (2 )有 关 社 会 救助的法律、法规 我国 社 会 救助制度的建立