原标题：玉米收储政策改革及其效应分析
内容提要:2008 年末出台的玉米临时收储政策在实现粮食增产、农民增收两个主要目标的 同时也产生了多重负面影响。玉米临储政策必然走向终结代之而行的是“玉米市场化收购”加 “补贴”的收储政策改革。新的玉米收储政策虽为初始状态但也开始释放某些效应，包括农民 收入的显著下降、市场结构的不适应、改革方案的粗放以及为下游产业提供新的发展机遇等国 家应加快完善改革方案并不断創新农民增收思路，优化玉米收购市场结构建立协调发展的玉米 产业链条。
关键词:玉米;收储政策;改革效应;临储政策;市场化收购
在新中国嘚粮食发展史上没有一个粮食品种 像玉米那样达到一种市场的极致:总量超过粮食产 量的三分之一，库存超过一年的产量价格高于国 际市场价格的60%。这种极致固然由多重因素所 致但其中的政策因素则发挥了决定性作用，因此 玉米临储政策必然走向终结。2008 年国家在东北 玊米上市之际出台了玉米临储政策 8 年后，作为 玉米临储政策的替代品国家在2016 年的中央“一 号文件”中提出了“价补分离”的政策设计，2016 年 4 月国家发改委又发布了“市场化收购”加“补贴”的进一步说明。2016 年玉米上市整个市场发 生了多角度的变化，玉米市场旧日风光鈈再在市 场化收购的条件下，玉米价格显著下降农民对目 前的市场深感茫然。“价补分离”之后农民依据 种植面积得到了相应的价格补贴，但是市场价格加 补贴之后的收益仍远低于 2015 年的临储价格农 民种植玉米的收入显著减少已成为不争的事实。 2017 年农民将做出何种選择现在尚不明朗。无 疑农民收入开始进入下降周期，玉米主产区的种 植结构将在市场的起伏震荡中继续调整
二、玉米临时收储政策效应及其终结
我国玉米临时收储政策始于2008 年，其基本 政策内涵是国家在东北及内蒙古东四盟地区按每 年一定的收购价格向农民敞开收购玊米。这个每 年一定的价格通称为临时收储价格( 简称为临储 价格) 以区别于水稻和小麦的最低收购价。 但就其执行的实质效果而言与水稻囷小麦的 最低收购价并无本质区别从玉米临时收储政策( 简称为玉米临储政策) 出台的背景看有四点不可 忽略:其一，自1999 年以后我国粮食产量連续 5 年 下降由 1998 年的 5. 1 亿吨下降到 2003 年的 4. 3 亿吨，下降幅度为 15. 7%2004 年以后粮食“直 补”、免除农业税等政策的实施调动了农民的生产 积极性，粮食產量转降为增虽然到 2007 年已经 达到5 亿吨，接近1998 年的粮食总产量但由于其间人口的增长，使按人均计算的粮食占有量仍低于 1998 年的水平因此，调动农民种粮积极性、增加 粮食产量仍然是政策的主要目标其二，此前的玉 米市场在加工业的推动下出现供给紧张态势玉米 进入零出口状态，2007 年国家发改委叫停玉米加 工业投资项目其三，由于农业生产资料涨价使 玉米种植成本出现刚性增长趋势，减少了农民的淨 收入其四，此前的水稻和小麦实施了国家保护价 收购政策作为三大谷物之一的玉米被搁置在政策 保护大门之外。正是在此种背景之丅国家为继续 调动玉米主产区农民的粮食生产积极性、增加国家粮食供给，于2008 年秋粮上市之际在东北三省及 内蒙古东四盟( 在地理区划仩内蒙古东四盟属于 东北地区) 实施了玉米临时收储政策。2008—2014 年内蒙古和辽宁玉米收购价格从1. 52 元/公斤上 升到2. 26 元/公斤，涨幅为48. 68%;吉林玉米收购 價格从1. 50 元/公斤上升到 2. 24 元/公斤涨幅为 49. 33%;2012黑龙江玉米价格玉米收购价格从1. 48 元/公斤上 升到2. 20 元/公斤，涨幅为 50. 00%2015 年临储 价格首次下调，东北地区玉米收购价格均下降至 2. 00 元/公斤( 见图 1) 2016 年国家取消了临储 政策
玉米作为我国最大的粮食作物，具有良好的增 产性能国家出台玉米临时收储政策主要建之于 粮食增产、农民增收两个目标之上。就实施效果而 言这两个目标已如期实现首先，就增产目标来 看2015 年全国粮食产量比2008 年( 玉米临储政 策于2008 年11 月出台，对生产的拉动作用体现在 2009 年之后) 增长 17. 50%其中东北地区的贡献 率为 40. 37%，玉米占东北地区增产份额的 93. 47%东北地区的玉米產量占全国玉米产量的 44. 50%。显然在临储价格的强刺激下，玉米成为 增产的当家作物为粮食增产做出了突出贡献。可 以说粮食产量十二連增的成就是在密集的价格上 调机制推动下实现的。其次就农民增收的目标来 看，以吉林省2014 年的情况为例玉米标准水价格 为2. 24 元/公斤，鉯 2007 年 1. 40 元/公斤为基期 价格期间仅通过玉米价格上调农民实现增收就达 343 亿元，平均每亩增收618 元 在供求市场上价格从来都具有“双刃剑”的莋 用。在玉米临储价格推动粮食增产、农民增收的同 时也释放出了不可低估的负面效应，这些负面效四个方面:
第一下游产业成本急剧提升、不堪重负。20 世纪80 年代后期以来伴随着居民生活水平的提 高和玉米转化产业的发展，玉米消费结构发生了根 本性的变化由原来的主食型消费转变为原料型消 费。目前我国用于主食消费的玉米约占总量的 10%用于畜牧业饲料消费的约占 65%，其余约 25%作为加工业原料由此可見，畜牧业和加工业 的消费占据了玉米消费的绝大部分玉米价格的高 低直接决定了下游产业的成本。2008—2014 年 间东北玉米主产区玉米临储價格五次上调，提高 幅度达 60%这意味着下游产业的原料成本提高 了60%。因此自2008 年以来下游产业一直承受 着原料成本逐年攀升的压力。在世堺金融危机的 影响下玉米深加工产品需求下降( 徐志刚， 2010) 而国产玉米价格的持续上调，对玉米加工业 来说无疑是雪上加霜据2013 年以来的市场数据 反映，作为玉米加工业中主产品的淀粉和乙醇全面 进入盈亏平衡点以下淀粉亏损200 元/吨，乙醇亏 损 150 元/吨全国玉米加工业开工能仂不50%，2012黑龙江玉米价格省28 户规模以上玉米加工企业、吉林 省22 户规模以上玉米加工企业全部亏损部分企 业几近破产。畜牧业在高成本的压仂下也苦不堪 言生猪市场像过山车一样，价格一年高一年低亏 损时，生猪亏损200 元/头( 郭庆海2015) 。高成本 带来了市场的强制性和破坏性调整 第二，国产玉米完全丧失市场竞争力在我国 对玉米临储价格连续上调期间，美国玉米连年丰 收国际市场玉米价格呈现持续下行的趨势。东北 玉米平均收购价是 2240 元/吨加上储存费用，销 售价大致在 2500 元/吨而同期进口同质量玉米 的到岸价格为 1600 ～1900 元/吨，有的价格甚至突 破叻1500 元/吨面对进口玉米的低价优势，国产 玉米完全丧失市场竞争力导致进口玉米连年增
加，最高年份进口玉米突破500 万吨( 见图2) 进 口玉米鉯其价格优势，不仅行销于我国南方玉米主 销区而且进入东北玉米主产区市场。事实上玉 米临储价格在客观上不仅对国产玉米起到了“托 市”作用，也为进口玉米起到了“让市”作用此 外，在玉米价格居高的市场条件下驱使下游企业 对高粱、大麦、木薯等非配额管悝的替代粮进口需 求迅速增加，严重挤占了国产玉米市场消费份额 ( 樊琦等2016) 。玉米加工业的萎缩、进口玉米及 玉米替代品的增加三重因素迭加形成了高额的玉 米库存，截止到 2016 年其规模之大超过了一年的 产量和消费量国家财政每年为高额库存支付的 储存费用在 600 亿元以上。洳此巨大的浪费和消 耗显然已经难以为继
第三，东北地区粮食种植结构失衡加剧就东 北地区的资源禀赋而言粮食生产是其最大的优势， 但就粮食内部结构而言存在着玉米与大豆结构失 衡的问题2008 年以来，在高位的玉米价格刺激 下玉米与大豆之间的结构失衡进一步加重。国家 统计数据显示2008 年东北三省的玉米种植面积 为840. 13 万公顷，2015 年增长到1203. 79 万公顷 增长幅度为 43. 28%。同期大豆种植面积由 467. 45 万公顷减少到 266. 90 万公顷，减少幅度为 75. 00%2008 年以来增加的玉米种植面积除了 来源于新增耕地外，主要来源于大豆改种玉米的面 积农民多种玉米、少种大豆的行为归根到底是利 益选择的结果。玉米产量是大豆产量的3. 5 倍左右而大豆的价格只是玉米价格的2 倍左右( 郭庆 海，2010) 这种价格与产量的不对应关系，意味着 玉米与大豆之间存在着显著的效益差值得注意 的是，2008 年以来伴随着玉米价格的上调，玉米 与大豆之间的比价呈现继续拉大的趨势( 见表 1) 这种拉大的趋势正是导致大豆种植面积继续减少 的原因所在。 第四付出了高昂的生态资源环境代价。逐年 上调的玉米价格使玊米生产成为粮食生产中最有 利可图的产品进而使农户以各种手段增加玉米种 植。其中一种手段就是以开荒的方式扩大玉米种 植规模包括毁林开荒、毁草( 地) 开荒和毁湿( 地) 开荒。从东北地区粮食种植面积变化看2015 年为 2586. 73 万公顷，比 2008 年增加 219. 67 万公 顷增长比率为 9. 28%。东北地区粮食莋物均为 一季增加的粮食种植面积除了一部分合理开荒产 生的增量外，大量非法开荒是种植面积增加的主要渠道此外，还有为数可观嘚未纳入统计的耕地面 积这些耕地面积的增加产生的是生态负效应，造 成了资源环境的严重破坏
综上所述，玉米临时收储政策所产生嘚负面效 应已经超过了正面效应其对下游产业、对种植业 结构、对生态资源环境所带来的种种负面影响，以 及给国家财政带来的沉重负擔使这一政策难以为 继。2015 年秋粮上市之际在国家连续 5 次提升 玉米临储价格之后，首次下调玉米临储价格将 2013—2014 年执行的 2. 24 元/公斤的临储價格下降至 2. 00 元/公斤，释放了缩减玉米供给的信号 在2016 年的中央“一号文件”中提出对玉米收储 政策进行调整，基本方向是实施“价补分离”政策 2016 年4 月，国家取消了玉米临时收储政策决定 实施“市场化收购”加“补贴”的新机制。由此玉 米临储政策走向终结。
三、玉米收储政策改革后的初步效应
玉米临储政策的取消标志着我国玉米政策出 现了新拐点，玉米的市场化程度提高国家开始减 弱价格对玉米供给的支撑作用。由于农业生产的 季节性及周期长的特征生产者对供给的调整具有 明显的滞后性。国家对玉米临储政策调整的信号 是分兩次释放的2015 年底释放的是临储价格下 调的信号，2016 年 4 月释放的是彻底取消临储价 格的信号前一个信号的含义是玉米种植收益的 下降，后┅个信号的含义是收购的市场化改革意 味着玉米生产的市场风险在增大。至于“补贴”的 内涵在2016 年秋粮上市之前一直处于模糊状态， 並未明确补贴的方式和额度如果前一个信号会 对2016 年农民的种植行为产生影响的话，那么后
一个信号对 2016 年农民种植行为的影响几乎为 零。因为后一个信号释放之时农民已经完成耕 地、种子、肥料及其它生产要素的准备工作。那么 第一个信号对农民种植行为的影响强度洳何呢? 据本研究对吉林省公主岭、梨树、榆树、九台、镇赉、 大安、洮南、通榆、长岭、乾安等10 个县( 市) 288 户 农户的调查，玉米种植面积2016 年比2015 姩扩大 的有52 户面积没有发生改变的有161 户，种植面 积减少的有75 户可见，国家玉米收储政策调整 后56%的农户没有调整玉米种植面积，18% 的农 戶扩大了玉米生产26% 的农户缩减了玉米生产。 根据玉米种植面积大小进一步划分的农民种植玉 米行为变化情况见表2
根据调查结果，在国镓玉米收储政策发生变化 的情况下65%的小规模农户选择生产规模不变， 几乎没有农户扩大生产小部分农户调减了玉米生 产，说明小规模農户对玉米市场价格并不乐观但 大多数农户仍持观望态度。在中大规模农户中约 一半的农户选择不改变生产规模选择扩大生产的 占22%，選择缩减生产的占28%综上，当玉米价 格上涨时农户扩大玉米生产的意愿比较强烈当玉 米价格下跌时农户缩减玉米生产的反应滞后。农 户玊米生产决策受多种因素影响除了受玉米价格 影响外，还要受其他农作物价格变化、未来玉米价 格预期、国家玉米产业政策、外出务工僦业环境和 工资水平等多种因素影响即农户玉米生产决策会 综合考虑种植玉米的机会成本( 顾莉丽等，2016) 就吉林省资源禀赋而言，在粮食莋物中玉米具有绝 对的综合比较优势调查的样本农户中，缩减玉米 生产的农户多分布于吉林省白城地区即玉米结构 调整的“镰刀弯”地區通过对农户的访谈可知，调 减玉米生产的农户基本都将玉米改种成杂粮杂豆 如谷子、高粱、花生、绿豆等经济作物如西瓜等，或 者旱改水即改种水稻杂粮杂豆、西瓜等的市场需 求有限，水稻受水资源的影响市场约束使改种这 些品种的空间有限。对长春市九台区 20 个樣本户 调查显示2016 年调减玉米种植的户数达到了 50%，比例高的原因在于九台是吉林省的主要稻 区具有生产水稻的有利条件，在调减玉米后鈳以 选择增加水稻种植吉林省中部粮食主产区少有 农户调减玉米，是因为吉林中部地区位于“黄金玉 米带”生产条件最适宜种植玉米囷大豆，面对玉 米价格下行的压力大豆对玉米的替代效应仍然很 小。主要原因在于大豆种植风险大、种植效益低 20 世纪 70 年代以来，伴随著玉米品种改良玉米 单产大幅度提高，形成了玉米和大豆之间明显的比 较收益差别大豆的衰败是比较收益拉大的结果， 同时也反映出夶豆政策本身缺乏应有的战略安排 玉米收储政策调整后值得关注的另一个效应 是农民收入的变化。玉米价格在不同区域具有不 同意义吉林省农民收入的 60%来自于玉米种植， 保证玉米价格稳定就是保证农民收入的稳定近 三年，吉林省玉米产量已达到 270 亿公斤每公斤 玉米比市场价格高 0. 20 元，每年可使农民收入增
加54 亿元一个年产量15000 公斤的农户可以因 此增收 3000 元。借助吉林省 15 个农业部指定的 基点调查县数据整理表奣2014 年，吉林省玉米平 均亩产 736 公斤亩均种植成本 859 元，按照入冬 玉米自然水售价 1. 8 元/公斤计算种植玉米亩均 收入1325 元，亩均收益466 元吉林省 2015 姩玉 米种植面积5900 万亩，在种植成本和单产不变的 情况下临储玉米价格下降0. 24 元/公斤，农民种 植玉米收益亩均减少177 元全省减收 104 亿元， 农民囚均减收 842 元对于高价租地的种粮大户 来说亏损更大。此外根据本研究调查的95 户 ( 2015 年与2014 年销售玉米数量相同样本农户的 统计数据) ，2015 年与 2014 年楿比玉米种植农户 收入减少的有 83 户，收入不变的有 11 户收入增 加的仅有 1 户。83 户收入减少的农户平均减收 4368 元亩均减少 172 元。根据对吉林省玊米主 产区农户玉米成本收益调研数据对农户真实的玉 米成本收益进行了粗略估算:一个农户玉米生产成 本( 包括物质投入、机械作业费、劳動力) 约 6500 元/公顷租金 6000 元/公顷，产量 7500 公斤/公 顷如果按照2014 年临储价格2. 24 元/公斤计算， 销售收入为16800 元/公顷对于自有耕地农户来 说，玉米生产成夲 0. 866 元/公斤纯收益 10300 元/公顷;对于租地农户来说，玉米生产成本 1. 666 元/公斤利润4300 元/公顷。临储价格取消后假 如玉米生产成本不变，对于自有耕哋农户来说当 玉米价格下降至0. 866 元/公斤时，农户利润为 0; 对于租地农户来说如果租金下降至3000 元/公 顷、当玉米价格下降至1. 266 元/公斤时，农户利潤 为0据对吉林省的调查，目前多数出租土地的租 期较短其中一年租期的占较高比例。因此玉米 价格下调后一部分土地租金出现了下降趋势。 2016 年吉林省中部地区租金价格下降约 1500 ～ 2000 元/公顷这意味着玉米价格下调的负担转移 到了出租者方面，租地经营者的租地收益并未因為 玉米价格的下调而受到影响租期较长的农户或 企业要遵守租地协议的价格约定，难以改变租金价 格虽然租期长的租户所占比例较低，但一旦不能 调整租金价格其经营效益就临近亏损。然而这 种收益的预期是以 2015 年玉米上市时2. 00 元/公 斤的价格作为依据的，包括地租价格嘚调整同样是以这个价格为依据形成的实际的结果是，2016 年玉米上市时的市场价格陡降2016 年 11 月时， 15%水份的玉米收购价 1. 4 ～ 1. 5 元/公斤12 月 以后玉米收购价格节节下降，到2017 年1 月上旬 15%水分玉米价格下降到1. 4 元/公斤左右。平均 下来农民实际获得的玉米价格至多1. 4 元/公斤。 就生产者补贴而訁国家给予农民的补贴在吉林省 平均为0. 3 元/公斤，市场交易价格加补贴最多达 到1. 7 元/公斤这个价格水平意味着比2015 年 至少减少0. 3 元/公斤。加之農业生产投入要素价 格上涨和通货膨胀的因素农民的实际收入要低于 这个水平。如果按吉林省玉米平均单产7400 公 斤/公顷、每个农户玉米种植面积1. 5 公顷( 全省平 均水平吉林省中部玉米主产区农户的玉米种植面 积远高于平均水平) 计算，2016 年每个农户因玉米 价格下调因素比 2014 年减收近 6000 え对于 10 ～ 15 公顷的规模经营农户而言至少减收 40000 ～ 60000 元，这是一个很大的收入落差 2016 年玉米价格市场化，玉米种植户收入的显著 减少已经成为┅个不争的事实 玉米收储政策调整意味着粮食销售市场结构 的变化，进而对农民销售粮食产生影响进而言之， 是否会产生卖粮难的问題? 在临储政策下国有粮 食收储企业是最大的收购主体，并以敞开收购的方 式和较高的价格收购玉米农民售粮基本处于高枕 无忧的状态。其它类型企业包括玉米加工企业和 流通企业，在临储政策之下既没有收购的积极性 也没有市场影响力，国有粮食收储企业处于一家獨 大的地位在玉米临储政策终结之后，国有粮食收 储企业不再执行为农民粮食“包销”的功能据本 研究对吉林省3 家民营粮食流通企业嘚调查，临储 政策执行期间民营粮食流通企业主要为国有粮食 流通企业代收临储粮采取租赁库点收购的方式， 在收购配额下每吨玉米可鉯得到50 元的租赁收购 费用2016 年取消临储政策后，由于失去临储支 撑收购上来的玉米面临很大的无销路风险，如果 收购上来的玉米没有销蕗玉米会大量积压、占用 大量资金，所以民企大都不敢贸然收购民企市场 收购主体大多持观望态度。2016 年秋季玉米上市 后价格骤降农囻销售的湿粮价格仅为1 ～1. 2 元/ 公斤，显著低于往年 1. 8 元/公斤左右的价格因此，在玉米上市初期由于价格过低，农民惜售心理 加重但农民嘚观望期有限，进入12 月价格依然 低迷，绝大多数农民必须接受市场价格、进入市场 售粮作为国有粮食收储企业，多年的积压已经用 尽叻库存能力在玉米收购市场化的条件下已经失 去了以往的机制和责任。尽管市场价格低有利于 玉米加工企业但加工企业并未表现出对收粮的热 情，已然出现买涨不买落的市场疲软现象据调 查，自 2016 年 12 月以来在东北各地的主产县 ( 市) 都出现了农民卖粮难的问题。在国有粮庫和 粮食加工企业卖粮的农民已经排起了长队，有的 甚至前一天晚上就开始排队仅排队时间就要在十 个小时以上。事实上在玉米收購市场上并未出现 多元化的市场主体，“粮食多了渠道少了”的现象 开始出现据调查，目前的玉米收购市场仍然是一 个以国有粮食收储企业为主体的市场虽然玉米收 购价格“随行就市”、应当由供求关系决定，但在一 家独大且存在市场惯性效应的条件下玉米市场的 实際定价权仍掌握在国有粮食收储企业手里。农 民卖粮的效率低存在潜在的风险，因为吉林省多 数农户是“地趴粮”式储粮保管方式落後，如果遇 到冷暖天气交替水分较大的玉米极容易在储存时 出现生霉、腐烂等“坏粮”风险，卖不掉的玉米可能 会出现大面积坏粮现象 玉米收储政策调整后的补贴效率及其公平度 也应是一个值得关注的问题。从2016 年实施的补 贴方式看基本都是采取了按种植面积补贴的方 式。据调查在具体操作上不同区域的补贴水平显 著差异。位于吉林省西部的乾安县平均补贴水平 为1700 元/公顷位于吉林省中部的梨树县则達到 3148 元/公顷，位于吉林省偏北部的榆树市为2400 元/公顷还有其它若干不等的补贴水平。即使在 一个县域内部也表现出不同的补贴水平例如，乾 安县的补贴可分为 1600 元/公顷、1700 元/公顷和 1800 元/公顷等多种水平虽然考虑到了区域之 间的差异，但同一区域内的差异却未能兼顾例 如，不哃农户的经营水平不同导致每单位耕地产 量不同，在按地块分配补贴的情况下对集约经营 农户来说很不公平。这种不公平在客观效果仩是 对效率的抑制即不利于鼓励农户增加单位面积产 量。在目前玉米供给过剩的情况下此种“抑制”
的负面效应暂时还不会引起人们紸意。但从长期 看我国毕竟是一个粮食供给能力不足的国家，增 加粮食供给仍是一个长期的战略目标因此，从长 期来判断对农户集約行为的“抑制”既失之公平， 也会牺牲效率 玉米价格的下跌，对下游企业来说无疑是一个 利好据对吉林省玉米加工企业的调查，企業开工 率已经一改2015 年之前只有 50% ～ 60%的状态 开工率已经达到 100%。以目前的价格来看无论 是淀粉加工业还是乙醇加工企业，经营状态均可以 回歸到盈亏平衡点以上并获取利润增长的空间。 据中国淀粉( 3838. HK) 发布的 2016 年盈利预告 全年净利润将较 2015 年大幅上升，上涨幅度超过 75%吉林省的玉米加工企业利润已经回归到临
储价格出台之前的水平。在加工产品市场上下游 产品销量开始增长在玉米价格大幅度下跌的情 况下，养殖業市场和饲料市场开始复苏养殖成本 显著下降，饲料需求开始增长养殖业成本下降之 后，以目前畜产品市场价格来看意味着养殖业利潤 的增加因此，2017 年的畜产品市场特别是生猪市 场会显现规模扩大的趋势在玉米期货市场反映 更为敏感，大连商品交易所的黄玉米期货收盘价 ( 连续) 由2016 年初的2083 元/吨跌至12 月27 日 的1535 元/吨跌幅近四分之一。此价格与进口玉 米价格完全拉平甚至更低这意味着国产玉米价格 竞争力开始恢复。但此价格对种玉米农民的负面 影响及对粮食生产的影响仍有待于观察和评估
综上分析，可以得出如下结论: 一是农户结构 调整阵痛不可避免在“市场化收购 + 补贴”的新 政策下，农民决定是否种植玉米受到市场价格加补 贴的最终价格水平影响从农民对玉米价格的反 应看，2015 年当玉米临储价格下调至 2 元/公斤 时农民对玉米价格下调的反应并不敏感，在核心 产区基本没有反应2016 年秋冬的玉米价格加政 府補贴至多达到 1. 7 元/公斤，继 2015 年比 2014 年玉米价格下降 0. 24 元/公斤后又下降约0. 3 元/ 公斤农民对此反响强烈。预计 2017 年在玉米种 植的边际地区将会显现玉米種植减少的趋势由 此可见，2016 年农民实际面对的价格水平将成为 农民减少玉米种植的强烈信号同时，也使东北地 区所有种植玉米的农民倍受利益损失之痛未来 玉米价格能否再回到临储价格的水平，不再取决于 政策的推动将由市场的供求关系决定。在玉米市 场化改革的條件下国内玉米价格将与国际玉米价 格平衡化。农民种植玉米收益的增加将由政府的 价格支持转向降低成本、集约经营、规模经营以忣 政府提供更多的公共服务方面。二是农民依然面 临卖粮难风险就 2016 年秋粮市场而论，虽然未 出现玉米滞销的情况但收购商上门收购的凊景渐 渐隐去，继而出现的是农民在加工企业和收储企业 日以继夜排队卖粮的情形卖粮之艰辛重新成为农 民的阵痛。从长期市场看农民賣粮难不会成为致
命的问题但其前提是市场的畅通性( 既包括国内 市场也包括国际市场) 以及市场决定价格机制的 有效性。就现状而言多え化的市场结构有待发育 完善，只有在多元化的市场结构发育完善的条件下 才会形成化解农民卖粮难的机制不排除特殊因 素所致的农民賣粮难风险的发生，因此国有粮食 流通企业如何在市场决定价格的机制下成为化解 农民卖粮难风险出现的防火墙，也是不能不考虑的 一個政策命题三是畜产品市场存在供给过剩风 险。目前玉米的市场价格与2014 年的临储价格相 比下降了 24%对畜牧业来说此价格将成为扩大 经营規模的信号。以当期成本变化做出的规模调 整可能会导致供给与需求的背离四是玉米市场 化改革方案亟待完善。2016 年政府释放的玉米市 场囮改革的信号与方案无疑是十分粗放的2016 年4 月确定玉米市场化收购，意味着价格将由市场 决定临储价格终结。但此时农民已经完成玉米種 植的决策和行动没有修正的空间与时间。玉米补 贴办法及其水平直到秋粮上市时才与农民见面 显然，将农民完全置于被动的地位既不利于保护 农民利益，也无法实现当年种植结构的调整无可 置疑，一个完善的玉米市场化改革方案远未成熟 鉴于以上分析结论，提絀如下政策建议 : ( 1) 完善玉米市场化改革方案在 2017 年春耕将 始之际，国家需要尽快完善玉米市场化改革方案
其中较为急迫的是目标价格水平嘚确定。目前的 政策说法只是“市场化收购”加“补贴”即“价补分 离”。但就实质而言这种“价补分离”的方案，从 属于目标价格嘚内涵但又欠缺目标价格操作的规 范。其中首先需要解决的是补贴的水平( 目标价 格) 及公布的时间前已述及，在秋粮上市的季节 公布补貼标准失去了对农民的结构调整引导作用 且将农民置于被动地位。因此建议国家在每年春 季备耕前公布当年有效的目标价格，以便农囻进行 种植决策同时加快完善目标价格补贴方式。目 前以平均化为特征的、以种植面积为依据的补贴方 式不利于提高补贴效率，不利於引导农民进行结 构调整应将目前按种植面积补贴的方式尽快过 渡到以农民实际玉米销量为依据的补贴方式。 ( 2) 创新农民增收思路玉米臨储政策走向终结， 意味着价格支持难以继续成为提高农民收入的路 径即使实施目标价格制度下的补贴政策，其空间 也十分有限因此偠重新考虑农民增收的思路。在 失去价格空间后可行的路径应是为农民提供间接 服务支持和公共产品服务。例如我国农业基础设 施给農户带来的支持效应仍然微弱，农田水利最后 一公里的问题在东北粮食主产区还未能有效解决; 秸秆还田服务仍未形成有效的支持政策更沒有有 效地付诸实施;有利于农民增收的农牧结合的农户 经营结构还缺少应有的政策支持和技术服务;对农 民的金融支持还未完全破题，等等这些方面的支 持都将有利于拓宽农民增收路径。此外关于农民 增收的问题，还有必要针对我国农民职业分化的实 际情况进行分类对待不宜在农村已经形成明显 职业分化的趋势下，继续不加区分地将职业农民和 兼业农民的收入问题放在一个“锅”里考虑例 如，以农业經营为内容的政策支持应越来越指向职 业化农民而对兼业型农民来说更多地是为其增
加农业以外的就业机会及收入。( 3) 优化玉米收 购市场結构玉米市场化改革刚刚启动，一个多元 化的玉米收购市场结构尚未发育形成玉米收购 市场结构的目标应是有利于农民卖粮，有利于市场 稳定有利于粮食流通，有利于供求关系的协调 国有粮食企业作为政府调控市场的工具，要担当最 终化解农民卖粮难风险的责任需要具备较强的仓 储吞吐能力。同时还要支持粮食加工企业和民营 粮食流通企业提高仓储能力国家还应支持农民 合作社发展仓储事业，並给予一定的仓储费用支 持( 4) 建立畜产品市场预警机制。玉米产量的 65%进入饲料市场畜牧业的稳定发展有利于玉米 市场的稳定。然而近┿多年来我国畜产品市场波 动显著加大，其中固然有玉米临储价格提高带来的 成本因素影响在临储价格终结之后，玉米市场价 格显著走低带来了畜牧业成本下降的利好趋势， 将会刺激生产者扩大经营规模由于畜产品的需 求价格弹性较小，畜产品价格下降所增加的需求幅 度往往小于价格下降的幅度可能导致供给超过需 求，从而带来市场风险畜牧业作为一个充分竞争 的市场，需要政府在宏观上把握供求的变动趋势并 及时发出预警防止因畜产品市场的供求波动影响 玉米市场的波动。( 5) 推进玉米加工产业转型升 级多年来，玉米下游加工業的主体产品局限于淀 粉、乙醇等初级产品承受市场震荡能力较弱。玉 米价格下降为玉米加工业创造了较为宽松的利润 空间也给予了加工企业一次转型升级的机遇。据 调查目前有的企业已经开始从发达国家引进技术 合作伙伴，意在利用目前成本下降的机遇推进产品 向罙度开发从政府产业政策来看，应支持企业产 品深度研发而不是停留在“济贫”、“济危”的输血 状态，以此推动玉米产业链的深度拉伸从而提高 企业承受市场风险的能力。
