以诉调对接为枢纽盘活三调联动大调解机制
来源：人民法院报
作者：杨清惠 罗宇华
　　　所谓“三调联动”大调解机制，就是通过有效地整合全社会的调解资源，把人民调解、行政调解和司法调解有机地结合起来，形成部门之间、上下级之间密切配合、全社会整体联动的工作格局和整体合力，综合和灵活地运用政治、经济、行政、法律、社会等多种手段，对各种不同的矛盾和纠纷及时地进行有针对性的调处，使之尽可能地化解于端倪阶段，以实现维护政治稳定、构建和谐社会之目的。人民法院的“诉调对接”就是“三调联动”大调解机制的具体体现，强调充分利用调解资源和社会力量，结合法理、道理、情理，以调解方式了结纠纷、化解矛盾、平息争端，为建立和谐的社会关系创造有利的条件。笔者通过对近年来“三调联动”大调解机制和“诉调对接”运行中的调查分析，认为应以“诉调对接”为枢纽来盘活“三调联动”大调解机制。
　　一、“三调联动”大调解机制及“诉调对接”实践中的主要问题
　　1．衔接不力。法院借助多种社会力量参与矛盾化解时，由于多方之间并未建立起长效沟通机制，相互衔接不力，导致多种矛盾化解主体无法顺畅工作，无法实现调解效益最大化，最终导致因化解时间过长或者是当事人失去和解信心而调解失败。
　　2．对接不上。调解工作在缺乏主导单位的情况下，难以高效开展。如法官在立案前或者审理中，经审查认为案件具有可调解空间但需要借助相关的社会力量参与调解时，无法迅速找到，也无法联系到相关的部门或者人员了解情况，终因某一环节的缺失而致调解失败。
　　3．资源不足。法院在利用社会力量加强调解工作方面存在利用力量相对单一、渠道有限等问题，可利用、可整合的资源还有待挖掘，在内外结合、机制配套、增强实效上仍需下工夫。而各种社会力量的沟通协调、相互促进、相互配合上还没有形成较成熟的衔接机制。
　　4．诉而不调。由于诉讼案件数量的剧增、审判人员的有限，且相对于判决而言，调解案件往往需要投入更多的时间和精力。面对调解工作的繁琐而调解又不顺时，不少法官往往缺乏耐性而选择以一判了之的方式结案。
　　5．调而不解。各类案件形成的原因相当复杂，有的在进入司法程序之前已经进行过和解方面的努力；有的则是当事人积怨较深，矛盾已激化到一定程度，较难做进一步的调解；部分案件即使调解成功，在执行的过程中由于对调解的不信任以及缺乏一个有效的协调规制机制，最终导致调解内容执行不了。
　　以上问题，归结到一点，就是缺乏有效的衔接制度和统一顺畅的调解网络机制及其主导机构。
　　二、以“三调联动”大调解机制为指针，建立法院“诉调对接”架构
　　“三调联动”大调解机制是一个全面有效化解社会矛盾的措施和制度之系统，欲达其目的，建立以司法审判为主导、“横向到边、纵向到底”全方位覆盖“诉调对接”的架构是十分必要的。
　　（一）构建“横向到边”的调解架构。
　　1．与人民调解的对接。借助基层司法局力量，由司法局推荐了解基层情况、热心调解工作的人民调解员为法院特邀调解员，利用他们生活在基层、熟悉情况的优势参与各种纠纷的调解工作。
　　2．与行政机关的对接。可分为两部分：一是在行政诉讼中，行政机关是诉讼一方的，法院邀请其他相关行政机关或者其上级单位，参与行政协调，解决行政纠纷；二是在普通民商事案件中，法院邀请或者委托行政机关以第三方角色参与调解。
　　3．与其他社会力量的对接。积极与人大代表、政协委员、人民陪审员、法院特邀监督员、代理律师、行业协会等社会力量组织实行对接，充分发挥他们的影响和作用，参与调解，解决矛盾纠纷。
　　（二）打造“纵向到底”的调解体系。
　　将调解工作贯穿法院立案、审判、执行工作全过程，努力打造“纵向到底”的全程调解体系。
　　1．立案阶段。（1）入口系统。在当事人来法院立案时，告知起诉人可以申请立案调解，如果起诉人不同意，则继续进行立案审查工作；如果起诉人同意，再征求、询问其他当事人的意愿。如果当事人都同意的，则应暂缓立案审查，由当事人填写《立案调解申请表》，立案接待法官做好收案登记后，移转至立案调解组进行调解。（2）运行系统。对于移转至立案调解组的案件，立案调解组应尽快确立承办人，及时安排调解时间、地点、方式等。立案调解工作可以是法官直接调解，也可以委托调解组织，采取何种形式进行，可由当事人选择，也可由承办人根据案件情况决定。（3）出口系统。根据调解结果的不同，分为调解成功和调解未果两种，针对案件的不同类型进行区别处理。
　　2．审判阶段。法官根据案件的具体情况,充分运用法律法规和司法解释的规定,合理放宽对调解案件适用时间、期间和审限的限制,为调解结案创造条件。调解工作可根据当事人的选择或案件情况，采取法官调解、委托调解和联合调解三种方式。
　　3．执行阶段。根据分阶段执行原则，执行实施权、执行裁决权以及执行管理权已经分离的，执行裁判法官应与执行法官沟通，共同联系人民调解组织、行政调解组织、社会力量开展执行和解工作，不脱节、不留空当，共同开展工作，切实解决当事人矛盾。
　　三、建立系统的“诉调对接”工作机制，将“三调联动”大调解机制落到实处
　　要将“三调联动”大调解机制落到实处，必须建立系统的科学有效、衔接有力、对接有序的“诉调对接”工作机制。
　　（一）以搭建对接平台为基础，积极建立沟通对接机制。
　　对接平台是实现诉调无缝对接的基础载体。搭建对接平台既要从调解角度出发科学利用社会资源，也要从法院角度出发进一步促进法院自身建设。因此，应从办公场所、工作人员、日常管理等三个方面搭建“诉调对接”平台，减少对接工作中的磨擦，实现诉调平稳、无缝对接。
　　1．办公场所对接。站在方便当事人解决纠纷的角度考虑，“诉调对接”首先在办公场所上要实施对接。譬如，可在法院立案窗口开辟联调室，使法院诉讼与人民调解在法院内实现零距离衔接或近距离衔接，使同意接受调解的立案当事人不出法院或在法院近旁就可到联调室进入人民调解程序，便捷、快速、和谐地化解纷争、解决问题。
　　2．工作人员对接。根据“诉调对接”工作的需求，专门设立联动对接人员，负责沟通人民调解员、行政机关以及其他社会力量，协助办案人员安排、理顺各方力量。同时，挑选业务精良的法官为各类调解人员讲解法律知识，传授调解技巧，从而为“诉调对接”工作奠定人才基础，实现人员对接。
　　3．日常管理对接。落实“诉调对接”工作是一项长期、系统的工作，因此应设立专门的机构或者内设机构，负责此项工作的跟踪、落实、反馈，及时对调解资源进行更新、拓展、维护等工作，进一步发挥审判主导作用，切实解决对接不上的难题。
　　（二）以制度规范为保障，积极建立对接常效化机制。
　　为了固化“诉调对接”机制、夯实调解基础,应设立合理、具有操作性的工作细则，形成诉讼调解、人民调解、行政调解有机联运、有序对接的常效化机制，进一步明确与党委、政府共同建立调解案件登记制度、“三调联动”工作联席会议制度、人民调解员参与诉讼调解制度、“三调联动”督办制度等各项工作制度，进一步细化各方工作衔接程序，明确移办督办流程，及时沟通并协力解决社会矛盾纠纷。另外，努力通过法律培训宣传、个案协调、联席会议等多方面、各层次的日常沟通交流，切实发挥各调解主体的组织优势、职能优势和背景优势，全面实现各机制的联结、互动作用。
　　（三）以拓展资源为中心，积极建立调解资源汇集机制。
　　在构建调解资源网络时，一方面，法院应以个案资源为点，集个案资源为院级资源，进一步拓宽扩大调解可利用空间，打造全方位、多层次的资源库，以特邀的方式建立特邀社会力量参与案件调解资源库，将资深人民调解员、资深企业调解员、人民陪审员、人大代表、政协委员、特邀监督员以及其他经实践检验成熟的社会力量纳入其中，并以制作特邀参与诉讼调解社会力量名录的形式提供给全体审判庭法官，为法官有效开展调解工作提供可供选择、有影响力的社会辅助力量。
　　（作者单位：北京市第一中级人民法院）
责任编辑：顾小娟
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&&&&新华网北京9月7日电 今年是全国人民代表大会成立60周年，中共中央、全国人大常委会5日举行了隆重的...&&nbsp
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“驻社联村”激活“四大警务机制”发布日期：浏览次数：字号：[
]　　&驻社联村&活动开展以来，石门县公安局以&预防、管控、自防、长效&&四大警务机制&为导向，筑牢辖区平安的第一道防线，打造为民服务的第一级平台，取得了明显成效。今年来，全局共入户走访群众19080人，其中外来人口2184人次，困难儿童、孤寡老人、残疾人、下岗职工等477人次，重点人口、监管对象663人次，发放宣传资料42500份，排查调处矛盾纠纷218起，收集群众意见建议2375条，为群众办好事1439件。在今年上半年的全省社会治安及公安队伍建设民意调查中，该局位居全省第30位，比去年同期上升37个位次。具体做法是：
　　一、&驻社联村&活动激活&联教调&相结合的预防机制。
　　&驻社联村&活动的目标是要实实在在地帮助群众解决一批实际问题，实实在在地化解一批矛盾纠纷，实实在在地解决一批群众反映强烈的突出治安问题，实实在在地整改一批管理上的隐患漏洞和薄弱环节。因此，该局着力构建&三个机制&解决矛盾纠纷调处工作。一是健全矛盾纠纷滚动排查机制。驻村民警把入户调查、上门走访、安全防范宣传等日常工作与矛盾纠纷排查结合起来，依靠村干部、治安积极分子、退休党员等信息员广泛排查涉及群众的矛盾纠纷，建立健全预警、排查、调处工作流程，使驻村民警能够在第一时间发现纠纷苗头，确保&家事不出门、小事不出村、大事不出镇&。二是健全&三调联动&机制。该局创立了&队伍专业化、运行警务化、管理制度化&的村级治调组织管理模式，建立了以乡镇党委政府为统领、乡镇综治部门为主导、基层治调组织为主力、驻村民警为平台&四位一体&的社会矛盾纠纷排查化解机制。这一机制集调解、普法、法律援助、安置帮教、社区矫正功能于一体，规范了社会矛盾的排查，接待、受理、调处、分流、督导等各个环节的流程管理，确保防范工作在前，化解措施在前。在调解中，驻村民警注重充当当事人之间的活化剂，不仅使案化事消，而且使当事人双方自愿与民警结成朋友，实现警民关系更加和谐。三是健全边界联调机制。驻村民警因地制宜，整合社会资源，在乡镇与乡镇，县与县、省与省的边缘结合部，组建了富有山区特色的边界联防组织，开展联防联调工作。全县13个乡镇132个与其他县市相邻的村均成立了边逻联调组，他们以临边村为点，以临村主干道为线，以周边交界区为面，在行政村内随路就段、随湾就店联防小组，坚持每周联巡一次，每月联整一次，每季进行一次周边治安形势分析，打破了过去信息封闭、各自为战的模式，达到了&打防结合，优势共享&的效果。今年以来，驻村民警通过边界联调调处跨省边界民间纠纷140余起，防止&民转刑&案件25起、群体性械斗1起、抓获违法犯罪嫌疑人3名，打掉外省籍跨区流窜犯罪团伙1个，涉案10万余元，结合部地区的群众安全感、社会和谐度明显提升。
　　二、&驻社联村&活动激活&管控治&相结合的管控机制。
　　今年全市公安基层基础工作会议明确指出流动人口与行业场所的管理已经成为了社会治安管理的重要元素，也是社会治安管理的重要工作。为此，该局要求&驻社联村&民警要紧紧抓住流动人口登记、就业、居住等重点环节，健全完善&以证管人、以房管人、以业管人&的管理模式，实现实有人口、实有房屋全覆盖管理，破解社会管理颈瓶。一是依托&三个系统&，实行&五个依靠&，破解实有人口信息采集难题。驻村民警充分依靠社区（村）居委会、企事业单位、学校、建筑工地、物业公司，分别对辖区居民、单位员工、在校学生、农民工和小区住户进行全面登记，将数据信息全部汇集到派出所综合信息管理系统、社区网和流动人口登记管理平台三个系统内，确保基础信息实时、准确、有效服务日常警务工作。今年来，驻村民警为流动人口办理居住证的567人中，为流动人口解决子女就学问题118人，为流动人员办理驾驶证考核的326人，小车上户的27人，办理工商执照的26人，办理贷款业务的2人，其他68人。二是管好&两间房&，破解群租房治理难题。驻村民警在开展暂住人口登记、办证信息录入、函调协查等日常管理工作的同时，从外来人口落脚点入手，适时对出租房屋进行清理整治，落实人户一致和动态追踪管理措施，适时与管理网上逃犯库、刑嫌控制对象库、指纹库对比，对其中重点对象进行跟踪管理，防范&高危人群&犯罪。三是加强对重点物品和阵地的管理控制，破解特业管理难题。对重点场所、重点行业、九小场所以及涉及枪支、弹药、爆炸等危险物品单位开展经常性的治安、消防检查，及时发现安全隐患，并督促整改。同时，严密二手手机、废旧金属收购业，旅馆业等易被违法犯罪分子窝赃，销赃的行业和部位的阵地控制，及时发现违法犯罪线索，切断销赃渠道。
　　三、&驻社联村&活动激活&人技物&相结合的自防机制。
　　该局坚持把创新治安防控作为落实&驻社联村&活动的突破口，创新基层基础工作机制，把社区和农村警务工作做实、做细、做强。一是落实内部单位安防。驻社民警依法督促各单位落实治安保卫工作机制和治安力量及防范措施，提倡开展自防自治，督促党政首脑机关和金融、供电供水等重点要害部门，在加强巡逻守护的基础上，落实安装防盗门窗，防盗防劫报警器及视频监控系统，并与110联网，提高单位内部防范的科技含量和防范能力。同时，推行内部单位法人问责制，对隐患整改不力，造成人身伤害，财产重大损失或严重威胁人身安全、财产安全、公共安全，依法严肃追究单位和责任领导、责任人员的责任，并提请综治部门实行&一票否决&。二是落实村级巡逻机制。驻村民警积极指导规范村治保会、巡逻队工作，协助全县所有村庄全部建立巡逻队。同时，驻村民警与警务室民警、110民警相互配合，推进了打防体系的进一步完善。在打击防范&两抢一盗&大会战中，驻村民警广泛组织发动群防群治力量，减少巡控盲点，协助挖掘违法犯罪线索600余条，查破案件300余起，100个村的可防性案件同比下降了近30个百分点。三是开展法制宣传工作。针对春夏季案件多发、百姓自我防范意识不强的特点，县局通过召开法律讲座、发放法律知识宣传单和接受群众法律咨询等形式，向村民们宣传两抢一盗及各种诈骗案件的特点及防范措施，增强安全防范及自我保护意识。活动开展以来，全县共发放各类宣传材料50000余份，出动宣传车100余辆，制作宣传图板240余块，悬挂横幅260余条，利用企业单位ＬED滚动播出打非标语、防范提示170余小时。7月21日，楚江派出所驻村民警在走访时获知观山居委会荣女士刚接到一个显示为0799110的电话，称其是某市公安局的工作人员说荣女士所开的建设银行信用卡，涉及盗取现金十万元已被立案调查，现要求立即将钱汇到指定银行卡中才能撤销案件。驻村民警立即和其家人赶往荣女士所在的银行，刚到银行门口，荣女士就满脸笑意的走出来，手里还拿着前几天驻村民警发放的《公民日常安全防范指导手册》，一见到民警，荣女士就万分感激地说：&真要谢谢你们公安发放的防骗防盗手册，不然我的几十年的血汗钱就被骗子全骗走了&&&
　　四、&驻社联村&活动激活民警为人民服务长效机制。
　　常德市人民政府副市长、市公安局局长胡丘陵同志在全市公安机关&驻社联村&工作调度会议上指出：&驻社联村&工作不是扶贫，而是扶正；不是送钱物，而是送平安；不是去采&蜂蜜&，而是去抓&害虫&。为此，该局始终把人群众的呼声作为第一信号，将警务工作的评判权交给人民群众，满不满意由群众点头，将群众的期盼作为推进驻社联村工作的动力。一是破获&小案件&，安定大民心。通过坚守社区警务阵地，通过收集社会各界反映的小线索、小信息，及时查处群众最关心、最直接、最现实的小案件，最大限度维护群众的切身利益。坚持从群众反映最强烈、最痛恨的小案件抓起，对飞车抢夺、入室盗窃、盗窃电动车、坑农害农等案件快速反应，强化接处警工作，每个派出所均配备了刑事技术员，将&现场必勘&落到实处。同时，落实定人、定责、定任务、定时限、包破案&四定一包&责任制，集中攻克。目前，共破获&两抢一盗&等多发性侵财案件400余起，其中各类&小案&80余起。2013年上半年，全县各类刑事案件发案同比下降3.7%，&两抢&案件同比下降49.3%。二是做好&小事情&，赢得大支持。对社区内的&空巢老人&和弱势群体，实行重点帮扶，定时定点上门问需，做好力所能及的服务。同时，将所走访的家庭建为警民联系点或信息员，与困难家庭交朋友、结穷亲，想方设法为他们提供帮助、支持和服务，做到帮助一个人，温暖一个家庭，影响一片群众，促进社会和谐稳定。目前，全局民警共走访涉案人员家庭378户，慰问困难群众477户，帮扶贫困户297户，结穷亲267对，帮助群众解决实际困难1439件，征求意见建议2375条。今年5月，警务保障室驻村民警吴福清同志在新铺乡黄溪峪村走访中获知该村1至9组灌溉水田的主干水渠因年久失修，泥砂堆积、杂草丛生，导致水渠溪水流失严重，部分农田因缺水而无法灌溉。吴福清遂多方筹资1万元组织群众疏通了该村1至6组的灌溉沟渠1000米，为当地老百姓解决了困扰多年的灌溉问题，深受老百姓的称赞。三是推行便民利民措施，落实大服务。为牢固树立公安工作的民意导向，主动顺应人民群众过上更好生活的新期待，认真做好服务群众、争取民意的各项工作，该局党委制定实施了《石门县公安局便民利民十大措施》（实施民警驻社联村制度、实施警情民意直通制度、实施爱心护校护园制度、实施大额取款护送制度、实施预警防范提示制度、实施分区便捷办证制度、实施见义勇为奖励制度、实施定期报告工作制度、实施警营定期开放制度、实施企业联席会议制度）。该措施实行以来，人口针对群众反映户口难落实的问题，积极回应群众呼声，着力解决老年人户口遗失、小孩出生户口未落、嫁入妇女落户难等问题，服务民生，为户籍改革排除障碍。截止目前，该局人口与出入境管理大队共办理补录户口326人，毕业上户119人，主项信息变更438人，其中困难户120名，为老弱病残特殊群体、学生优先办证425人。今年6月，雁池乡杨柳园村联村民警王进同志在走访中获知该村5组村民覃遵国（男，73岁）一家3口因多方原因均没有户口，导致政府的相关补贴无法领取，低保也无法申请。驻村民警向人口与出入境大队反映，人口与出入境管理大队队长贾晓君同志立即赶到雁池乡杨柳园村进行走访调查，对其一家3口的信息进行采集，在村委会查证原始资料，对村民进行座谈走访形成补办材料，最后通过绿色通道报请市局人口与入境大队审批，仅仅3天市局就批准了覃遵国一家3口的户口。炎炎烈日下，覃遵国一家对将崭新的户口本送到他家的驻村民警双膝跪地表示感谢，困扰他们一家73年的户口问题终于得到了解决。
　　（作者系石门县副县长、县公安局局长柴从林）
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庄浪县人民法院“三调联动”机制建设实践与思考
庄浪县人民法院“三调联动”机制建设实践与思考
李克锋&& 文健斌
&&& “三调联动”就是人民法院在立案之前，向当事人宣传人民调解的优势、特点，将一些案情简单、争议不大的民事纠纷，在征得当事人同意后，暂缓立案，先由纠纷当事人所在地（单位）或纠纷发生地人民调解委员会、派出所或司法所进行调解。调解不成的，再由人民法院立案。以构建和谐社会为主题，以依法维护人民群众利益为根本，全面落实社会治安综合治理责任，维护全社会稳定，进一步完善矛盾纠纷排查调处机制，有效整合三大调解资源，实现人民调解、司法调解、行政调解三种调解方式的有机结合，把矛盾纠纷化解在基层，为促进经济社会协调发展创造良好的治安环境。这就是“三调联动”机制对经济社会发展的促进作用之所在。
&&& 近年来，庄浪县人民法院坚持用科学发展观统领调解工作，以深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作为目标，用创新的方法，灵活运用人民调解、行政调解、司法调解等三种方式妥善化解社会矛盾纠纷，做到“因地制宜、因事制宜、协作联动”，引导人民群众正确选择纠纷解决途径，及时有效地将各类矛盾消化在萌芽状态，化解在诉讼之前，取得了上级肯定、社会认可、群众满意的良好效果。
&&&&&& 一、“三调联动”工作机制的实践
&&& 庄浪县人民法院针对当前社会矛盾纠纷的特点和实际，积极探索推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动工作，把建立“三调联动”工作机制作为化解社会矛盾、维护社会稳定体制性创新的根本途径，通过强化机制运行、健全工作网络、搭建工作平台、落实工作保障，建立完善了“三调联动”工作机制，把社会矛盾化解在基层。“三调联动”工作开展以来，受理司法确认案件791件，确认788件，有执行内容的739件，当事人自动履行739件；诉前调解126件，立案调解257件，调解成功率达到了98%以上，一大批矛盾纠纷在基层得到及时有效化解，一大批重大、复杂、社会影响面广的矛盾纠纷通过调解的方式得到及时妥善解决。具体的做法有：
&&& （一）强化领导，靠实责任，明确目标任务。建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动工作，是在新的历史条件下最高人民法院为构建和谐社会的又一重大举措，其主要目标是：充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。庄浪县人民法院结合本地实际，主动与县社会治安综合治理委员会、县司法局研究制定出台了关于《加强人民调解、司法调解、行政调解衔接联动工作实施意见》等文件。成立了 “三调联动”工作领导小组，选派律师和法律服务工作者担任乡镇调解委员会法律顾问，聘任乡村调委会首席调解员，结合全县开展的“平安建设逐乡行”活动，逐乡对乡镇在职干部、乡镇首席调解员、行政村民调主任、司法协理员进行培训，使调解工作阵地前移，驻村法官还积极指导基层调解，开展法律服务，做好法律咨询。为认真贯彻落实《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和省司法厅、省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省综治办联合下发的《关于实行人民调解、行政调解、司法调解衔接联动机制的实施意见》，庄浪县人民法院及时向县政法委进行了汇报，县委政法委及时召开各相关单位参加的会议，统一了思想认识，制定了实施方案，靠实了责任。法院制定了《庄浪县人民法院人民调解协议诉前司法确认工作暂行办法》及文书样式，规定了办理人民调解协议诉前确认工作的工作流程。明确了诉前司法确认案件应参照民事诉讼简易程序独任审理。在确认工作中，严格按照方案和流程组织实施，审判人员不得再主持调解，也不接受当事人再次调解的申请，但对人民调解协议内容不明确、语言不规范、操作性不强的，可以向当事人进行释明，在不改变协议原意的情况下进行规范并记入笔录，由当事人签字认可，法院结合人民调解协议和笔录内容进行诉前司法确认。同时，确定由院内民一庭和南湖、阳川、朱店、韩店、良邑五个基层法庭承办全县诉前司法确认案件，采取划片包干、责任到庭到人的办法进行。确认案件办理终结后，具体承办的审判人员要将生效的确认文书抄送原人民调解组织，并就办理中发现的问题提出建议；对不予确认的情况也及时向人民调解组织反馈，说明理由。
&&& （二）摸清情况，强化培训，促进健康发展。庄浪县人民法院按照“党委政府统一领导、政法综治综合协调、司法行政主办实施、相关部门协作联动、人民群众广泛参与”的整体要求，继续引导和推进人民调解协议诉前司法确认工作，创新诉前调解机制，推进诉讼调解与人民调解、行政调解的有效衔接，推动三调联动机制健康、有序、顺利、高效地运行并向前发展，积极主动与县司法局联系，对全县人民调解组织的机构设置、人员状况及近年来开展工作情况逐个登记造册，做到了心中有数。在摸清人民调解组织机构及人员状况的情况下，会同县司法局，组织院机关和基层法庭工作人员，集中时间，深入到乡镇、司法所、村委会及社区调解组织，采取以会代训的方法，对所有从事调解工作的人员和司法所所有工作人员进行业务培训，重点讲解调解方法、技巧和市中院编印的《人民调解协议诉前司法确认工作指南》以及相关宣传资料，提高了调解人员的总体素质。共开专场培训会12次，发放宣传资料1000余份，培训人员达500余人次，达到了预期效果。同时，庄浪县人民法院在各级调解组织中确定了318名人民调解协议诉前司法确认联络员，定期开展联络指导活动。
&&& （三）细化任务，强化职责，建立健全机制。庄浪县人民法院建立健全 “三调联动”机制，通过四个方面的工作实现人民调解、行政调解和司法调解有机结合：一是诉前告知。凡涉及受理范围内的案件，在法院立案前，均应告知诉讼群众可以选择妇联、工会、共青团以及人民调解组织先行调解。在征得诉讼群众同意后暂缓立案，由上述组织现行调解，调解成功的，以当事人居住地人民调解组织名义出具人民调解协议书，并以当事人的申请进行司法确认。调解未果的，由法院予以审查立案。二是诉中邀请。对于已经立案的案件，凡属该机制涉及案件范围的，应在案件移交承办庭后的5个工作日内，由承办庭分别书面通知当事人住所地乡镇妇联、共青团、人民调解组织和县总工会备案。三是案件审理过程中，邀请妇联、工会、共青团以及人民调解组织派员参加案件调解。四是妇联、工会、共青团以及人民调解组织可选派调解员根据工作需要，到法院参加相关案件的调解。同时，为了落实工作任务，庄浪县人民法院对参与人民调解诉前司法确认工作的民一庭及各基层法庭下达了具体任务指标，并对指标进行了分解。为及时掌握司法确认工作的进展情况，除了按照省法院的要求填报《非诉调解协议诉前司法确认案件季报表》外，还每半月向市中院填报《人民调解协议诉前司法确认案件报表》。经过一年多的努力，我院诉前司法确认工作在今年步入常态发展轨道，法院不再向参与人民调解诉前司法确认工作的庭室下达具体任务指标，人民调解组织调解的案件都会由当事人主动申请法院进行诉前司法确认。今年前半年共受理诉前司法确认案件106件，确认106件，有执行内容的97件，当事人自动履行97件，涉案金额25.3万元。诉前调解16件，立案调解29件。
&&& （&四）创新方式，拓宽范围，加大调解力度。庄浪县人民法院把刑事附带民事、行政纠纷、婚姻家庭、相邻权纠纷、损害赔偿以及其他民事侵权等三类案件纳入“三调联动机制”所涉及的案件范围，抽调审判经验丰富、善于做群众工作的审判人员组成诉讼调解合议庭，与立案庭合署办公，强化诉前调解；将传统的民商事案件的调解，逐步扩大到刑事自诉案件、刑事附带民事案件的调解以及行政案件的协调和执行案件的和解；深入开展“大调解”活动，加强巡回审判，强化简易程序适用，将调解工作贯穿于诉前、诉中、申诉、再审等各个环节。审判中注重引入法理、人情，力促双方握手言和；执行中注重讲究艺术，加强当事人面对面的交流，力求实现和解双赢。此外，该院还实行诉讼中委托调解。从而减少了社会对抗、降低了诉讼成本、推动了社会管理创新，提高维护社会稳定工作能力，努力把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。&
&&&&&& 二、存在的问题
&&& 庄浪县人民法院虽然经过了近两年多的探索和实践，“三调联动”机制建设稳步推进，诉前司法确认工作在取得了较好的成效。但也存在着一些困难和问题，主要表现在：一是诉前司法确认制度还不够不完善，不能很好地服务于“三调联动”机制建设。虽然《人民调解法》把司法确认制度正式写入法律，但由于相关规定比较原则，实际操作性不强。譬如关于仲裁协议、行政调解协议、公证文书等司法确认缺乏相关规定，只是作为一种司法探索，难以普遍推广。同时，在制度保障层面还存在着司法确认错误后如何救济没有法律依据等主要问题。二是司法确认流程不规范。法院在司法确认流程上虽然制订了统一规范的流程，但对于不同类型案件的司法确认的流程不够一致，庭室之间还存在一定的差异，还难以发挥诉前司法确认的方便快捷的作用，反而容易增加当事人诉累。三是诉前司法确认机制的社会知晓度尚不高。一些人民调解组织、当事人和社会组织等对司法确认机制的认识不到位，调解队伍不能适应现实需要，一些村社人民调解员多为两委主要干部兼任，无暇顾及，出现很多引导甚至动员当事人走诉讼途径，以减少自身工作压力的不正常现象。四是“三调联动”机制没有具体的法律法规规定，缺乏可操作性。&司法行政部门和人民法院虽然对“三调联动”工作的对接作过一些原则性规定，而对细节问题的规定却不够详尽，这些原则性规定，可操作性不强，具体运用过程中可能造成工作脱节的现象。主要表现有：（一）对准入“三调联动”的案件无明确规定，人民调解组织、行政调解组织调处案件很少有邀请人民法院等部门的提前介入，人民法院诉讼中调解案件也很少邀请人民调解、行政调解组织参与，更不要说是将案件移交人民调解、行政调解组织调解了；（二）没有专门的衔接机构进行指挥协调，“三调”难以联动，如要“联动”也是由人民调解组织找人民法院或由人民法院找人民调解组织进行单线联系，而平时则仍是你调你的，我调我的，难以形成合力。而且，对案件如何移交，应履行什么手续，均无明确规定。（三）“三调联动”机制的性质、作用、工作程序等对外宣传力度不够，社会民众甚至人民调解组织和人民法院的个别法官对“三调联动”机制理解不够，遏制了“三调联动”机制的职能作用的充分发挥，或造成“三调联动”机制被滥用。同时，还存在着没有健全的经费保障机制，司法员、调解员无运转经费，无待遇保障；司法调解与人民调解对接后，法院无专门经费来源落实好衔接调解案件经办人工作经费、办案补助经费；财经部门目前尚无法律和政策根据为“三调联动”工作下拨专门经费等经费保障问题。以上问题，在一定程度上制约了“三调联动”工作的顺利开展，导致个别地方的“三调联动”工作流于形式，使不少纠纷得不到及时有效解决。
&&&&&&& 三、完善“三调联动”机制的建议
&&&& 1.加大对“三调联动”机制的宣传力度。一项新制度的产生,从人们知晓到理解到主动应用还需要一个过程,在这个过程中,要加强对“三调联动”机制的的宣传，尤其要对人民调解协议诉前司法确认机制的宣传。宣传发动工作要改进宣传方法、研究宣传内容、增强宣传效果，使人民群众真正了“三调联动”机制和解诉前司法确认机制的内容、确认的方式方法，以及该机制在及时保护人民群众合法权益、化解矛盾纠纷方面的重要作用，提高人民群众和人民调解组织参与诉前司法确认的积极性,以合理分流民间矛盾纠纷,真正体现调解优先的原则，定分止争，促进和谐。要举办形式多样的宣传会、讲座，提高广大群众对非诉讼调解司法确认机制的了解，改变过去对民调协议“不算数”的模糊认识，引导群众主动用非诉方式解决矛盾纠纷。&&&& 2.加强对人民调解队伍、人员的培训，提高调解质量。定期举办司法确认知识培训班，对当地调解员进行培训，使他们全面掌握了诉前司法确认机制的工作流程、工作要求和工作方法，为“三调联动”机制的实施奠定基础；要积极帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作，提高人民调解工作的水平。加强专业化队伍建设，尝试吸收一些优秀人民调解员、大学生村官担任人民陪审员，定期在法庭参与审案、调解，加强人民调解员与法官的联系。&&&& 3.切实落实法官责任，提高审查确认质量，及时建立健全防错纠错机制。一要从实体上和程序上两个方面进行审查，程序上要审查当事人是否具有完全的民事行为能力，代理人是否有代理权，当事人双方是否自愿接受非诉调解等等；从实体上主要审查：调解协议是否存在以合法形式掩盖非法目的；调解协议内容是否违反法律、行政法规的禁止性规定，是否损害国家利益、社会公共利益及第三人的合法利益，是否在当事人有权处分的范围。审查中，要询问当事人，核对相关证据，必要时还要调阅调解的卷宗材料，向调解人员调查了解调解时的情况，在此基础上对人民调解协议的合法性进行确认。要严格审查协议内容，避免瑕疵协议被确认，损害当事人利益、影响法院威信或无法执行。二要严格审查当事人的动机和目的，避免恶意串通损害他人和社会利益、诉讼欺诈或冒名顶替损害另一方当事人合法权益等恶意协议被确认。三要防止已确认纠纷再次进入诉讼程序。四要建立有效的纠错机制，如果出现了审理不严致使确认了依法不应确认的协议的情况，可参照民事诉讼法的审判监督程序，由当事人申请或者虽未有当事人申请但法院发现确有错误的，可以启动审判监督程序，撤销确认决定。&&&& 4.加强对相关部门、机关的沟通与配合。要正确处理好调解协议与司法确认的关系，加强与相关部门、机关的沟通与配合。一方面，要发挥司法能动性，加大对调解组织的指导力度，循序渐进地帮助人民调解、行政调解组织树立解纷权威。另一方面，人民法院也要同非诉讼调解之间保持一定距离，不能过分介入甚至干预人民调解、行政调解。人民调解、行政调解组织各部门、单位要认真履行各自职责，加大调解力度，努力化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。同时要加强联系和协作，协调处理好非诉讼调解司法确认工作中出现的各类问题，加大从源头上预防、化解矛盾力度，实现将大量的社会矛盾真正控制在源头、化解在苗头，有效促进经济社会和谐稳定，为经济社会跨越转型发展、科学发展提供更加优质的司法服务。
&&& 5. 制定相关法律法规，确保“三调联动”机制有法可依。“三调联动”机制的建立,合理地整合了人民调解、行政调解和司法调解,使得调解功能达到最大化。但是“联动”还需要通过完善法律机制来理顺各个调解组织的关系,充分调动“三调联动”机制各组织主体的积极性,实现各种调解资源的功能整合。针对庄浪县人民法院“三调联动”机制建设实践中暴露出来的诸多问题，应当制定专门性的法律对“三调联动”机制进行全面系统的规定,明确其受案范围、协调机构、人员组织、协议效力等,便于在实践操作中正确把握。在制定专门性法律时应当以现有法律为依据,参考各地近几年推行“三调联动”机制的经验和教训。另外,完善“三调联动”机制还需要对其性质和功能进行正确定位,应当引进有热情的法律工作者尤其是法学毕业生进基层充实基层调解工作的人力, 将经费保障纳入财政预算，加大物质投入，保障“三调联动”机制的正常运行,尽量将民事矛盾纠纷解决在基层。
&&& 注：该文获得2012年平凉市法学会论文评选二等奖。
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