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转变政府职能必须深化机构改革。统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。
行政层级太多
造成大量财政浪费
根据我国法律规定,我国实行的是省、县、乡三级管理体制,目前的省、市、县、乡四级管理体制是上世纪80年代以后逐渐形成的,但一直没有从法律上固定下来。
对于现实中普遍实行的四级行政管理体制,北京大学社会发展研究所教授王文章认为,行政层级太多,造成大量财政资源浪费,很大程度上增加了人民的负担;从行政效率上说,层级过多,政策传达必然不畅,政策的执行力也会受到影响。
&更加严重的问题是,县级政府是大量民生政策的实施者,但现实中却存在财政困难、事多权少的问题。&王文章说,县级政府除了服务本县居民,财政上还要供养市级政府,这给县造成了更大的困难。
山东已有20县试点
包括山东在内的不少省份已经在试点省直管县。而这些试点大多是从财政体制入手。
2009年起,山东选择20个县实行省直接管理县(市)财政体制改革试点。这20个县(市)为:商河县、高青县、莱阳市、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、莘县、冠县、曹县、鄄城县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市、莒县。
和其他省份类似,山东的省管县试点,核心也是财政收入的划分。具体办法为:按照收入属地划分原则,中央和省级收入分享范围和比例不变,设区市不再参与分享直管县(市)的税收收入和各项非税收入,包括设区市在直管县(市)境内保留企业的收入。省级要将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县(市),进一步加大帮扶力度。
全面推行省管县
技术上没有困难
&现在的交通设施和信息技术都非常发达,全面推行省管县在技术上没有任何困难。&王文章认为,全面推行省管县,理想的状况是一个省下辖四五十个县,这样不仅可以减少大量机构和官员,而且可以让县摆脱市级政府的干扰,壮大县域经济的发展。
对于市级政府的不断扩张,王文章认为,根本上是&官本位&作怪。&省管县能不能真正推行,关键在于中央有没有下定决心,打破官僚群体内部的利益因素。&
【责任编辑：王利红 】
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直击山东省20个省管县：扩权强县、取消地级市
提到县就不可能避开一个人：秦始皇，秦统一后郡县制遂遍行于全国，司马迁说秦始皇分天下为三十六郡。县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。2009年纳入山东省直接管理县（市）财政体制改革试点范围的20个县（市）为：莱阳市、商河县、高青县、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、莘县、冠县、曹县、鄄城县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市、莒县。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。不少专家认为，“省管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一，但减少政府层级的思路无疑是大方向。郡县制，中国古代继宗法血缘分封制度之后出现的以郡统县的两级地方行政制度。郡县治则天下安，县域强则国家富。
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简介: 总是力求完美，却不知道那就是永远的瑕疵。
作者最新文章浙江山东相继试点“镇级市”以城市的标准来建设和管理镇，但不改变行政区划层级
南方都市报
　　这一轮强镇扩权与去年推进的省直管县在理念上是一致的，都是纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移。
　　强镇扩权是否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到我们的城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。―――中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯南都记者彭美实习生杜强发自北京继浙江温州市试点5个镇级市后，山东省日前宣布将启动镇级市试点，计划用3―5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。
　　在我国目前的市制体制中，有直辖市、副省级城市、地级市、县级市4级。但浙、鲁两省启动的镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是：以一个城市的标准来建设和管理一个镇。
　　在这一项改革的背后，仍是我国经济发达省份强镇扩权的强烈冲动。
　　【镇级市】一个政治新名词的诞生“镇级市”首次见诸媒体是今年2月。时任温州市委书记邵占维在2月22日召开的温州市强镇党委书记座谈会上指出，温州将着力解决强镇责大权小的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为“镇级市”。
　　新名词甫一出台，有人形容“石破天惊”。部分公众认为，这一独具中国特色政治文明的新名词进入公众视野，在我国的行政区划改革方面可谓首例。
　　但在政策制定者邵占维看来，镇级市与行政区划改革无关。他说，建“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而指以现代小城市的标准来规划、建设、管理镇。镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。与此同时，温州市赋予一定的财权和事权给试点镇。
　　【温州模式】四权扩大党政一把手升级按照温州“镇级市”试点方案，这些试点镇将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。
　　扩大土地使用权是指：每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。
　　扩大财政支配权则是指：县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%―100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。
　　此外，尽管试点镇的行政级别不提高，但其党政一把手“升级”：书记进入所在县(市)委常委，镇长明确为副县长级，列席县(市)政府常务会议。
　　这样一来，在不涉及行政区划层级调整的情况下，一部分属于县市的经济社会管理权赋予乡镇一级政府。党政一把手的升级，又让他们在协调工作上有更多的话语权。
　　这一概念提出半年之后，温州5个镇已进入实操阶段，不少县级职能部门在试点镇成立分局。山东则于上周宣布将启动镇级市试点，计划用3―5年时间将省内20 多个中心镇培育成小城市。广东则在派出大批考察团学习温州模式之后，仿照温州启动了“简政扩权”改革。
　　【经济强镇的冲动】谋求与经济地位相符的财权事权镇级市试点的背后，是经济发达省份强镇扩权的强烈冲动。
　　在我国珠三角、长三角地区拥有一批“富可敌市”的强镇，无论是在人口数量、工业化程度，还是在环境等各方面不亚于中小城市。但在看似风光无限的背后，这些乡镇的发展却面临着财政留成少、人手紧缺、事权不足等多方面的限制。
　　“镇级体制、县级工作量、市级要求”―――这成为这些强镇体制运行的一个真实写照。于是，摆脱体制的羁绊，向上要权和要钱成了这些强镇发展的内在诉求。
　　强镇扩权成为解决这一窘境的必然选择，其目标就是给强镇松绑，给强镇的发展注入新的活力。
　　中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙昨晚对南都记者分析，中国强镇扩权的探索自2006年浙江绍兴开始，在各地的探索之中，除了温州“镇级市”模式外，还有一种是“副县级镇”模式。比如安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇。它与温州模式的区别在于，前者通过提高镇的行政级别来获得财权和事权，后者则不调整行政级别，将县市部分权力下放。
　　中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯则认为，除了这两个模式外，还即将出现第三个模式：离县城比较近的乡镇变成该县的街道办事处。
　　即它不再是一级政府，成为县的一个派出机构，从政府层级上就减少一级政府，也不需要再设人大、政协等班子。比如杭州市富阳市是一个县级市，辖内有21个乡镇和4个街道办，它计划将21个乡镇都变成街道办。
　　汪玉凯说，这几种模式有两个共同的基本特征：管理重心下移和增强基层政府的财政能力。而实际上，这一轮强镇扩权与去年推进的省直管县在理念上是一致的，都是纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移。
　　【中央肯定】今年13省试点发达镇的行政改革但无论各地探索的模式差异，强镇扩权的思路至少获得中央的肯定。
　　直接的例子是，今年4月28日，中央编办召开关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署，将于今年展开新一轮行政体制改革。河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西等13个省的25个经济发达镇成为经济发达镇行政管理体制改革的试点地区。而改革的主要内容，依然是将权力下放到镇级政府。
　　汪玉凯认为，强镇扩权是否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到我们的城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。
　　他说，中国2000多个县，4万多个乡镇，如果未来这两级的基础设施建设上的缺陷能够得到弥补，优质教育资源、优质医疗资源能够向下走的话，会对我们未来经济增长的格局产生很大影响。“以大城市经济圈，周边县为依托，全面开花，就会是未来中国经济增长主要的动力。”
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山东省“省直管县”财政体制改革的
困境与出路分析
（山东省聊城市财政局，山东
2009 年开始 ，山东省选取了 20 个县试点 “省直管县”财政体制改革 。
在该项政策试点几年之
后 ，预计 2012 年底在全省铺开的“省直管县”财政体制改革却并没有如期实施 。
本文结合山东省聊城市实
际 ，分析总结山东省“省直管县”财政体制改革过程中面临的问题以及该项政策未能全面实施的制约因素 ，
并对山东省“省直管县”财政体制改革的发展方向提出设想和建议 ，希望对今后的改革之路发挥一定作用 。
［关键词 ］
省直管县 ；财政体制 ；困境；出路
［中图分类号］
［文献标识码］
［文章编号］
（2017 ）03—0043—03
在国家的支持和鼓励下 ，山东省于 2009 年开
在整个地级市的立场上 ，基于本辖区范围内共 同
始实施“省直管县”财政体制改革试点 。 试点带来
发展的目标 ，制定或者参与制定有针对性 的财政
了一定意义上的积极作用 ，比如在缓解基层财政
政策和经济政策 。
改革后 ，按照政策要求 ，市财政
困难 ，促进经济发展的基础上 ，进一步理顺各级
不再参与直管县收入分享 的同时 ，还需要继续对
政府之间的收入分配关系 ；压减层级 ，精简机构 ，
其进行补助 。
所 以在实际执行中 ，直管县与所属
提高行政效率 ；提升基本服务均等化水平 ，推动
市在财政上处于平级状态 ，市财政难以集 中试点
城乡一体化协调发展等 。
但是预计 2012 年在全
县的财力 ，市县两级也就不可避免地发生 了利益
省铺开的财政“省直管县 ”为何没有如期实施 ，改
以山东省为例 ，改革试点后 ，在大部分项
革的困境和出路在哪？
成为现阶段亟待研究的对
目的申报过程中 ，非试点县需要两个县来竞争一
个指标 ，但是试点县却给予其每县一个名额 的政
一、改革困境
策倾斜 ；并且省财政对试点县补助 的资金额度也
（一）改革增加了省级管理压力
远高于非试点县 。
基于此 ，在政策制定 、市本级资
改革后的财政体制取消了地级市这一中间
金分配的实际工作中 ，市财政必然会优先考虑自
由省财政直接对县财政进行资金拨付、项
身城区财源 的培育和发展 ，
甚至有意忽视直管
目安排、体制结算等 ，这一做法确实可以加快信
县 ，不利于本行政区的经济协调发展。
息传递速度 ，提高财政资金的运行效率 。
（三）难以有效供给区域性公共产品
合山东省省情来看 ，省辖 17 个地市共计 137 个县
财政体制改革前 ，市级政府可以调动全市范
（市 、区），而省对县级的有效管理幅度一般为 40
围内的所有财政资金来提供公共所需 的产品 和
个 ，如果“省直管县”财政体制在山东省范围内全
改革后 ，地级市不再享受县级收入分成 ，也
面开展 ，管理数量的陡增必然给省财政带来 巨大
不再参与县级财政管理 ，加上各级政府支出责任
随之而来的省财政管理人员不足 、管理能
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