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当《决策》赶赴全国第一家政企合作的“飞地”代表——上海外高桥启东产业园时，联想到的是车流穿梭、产业积聚的场面；到达后，看到的却只是企业稀疏。
为何声名在外的上海外高桥启东产业园没有如期发展？十年发展中遇到何种困难？到底什么样的“飞地经济”才能落地开花？
上海外高桥启东产业园
2017年，外高桥启东产业园成立十周年。它是上海外高桥集团成立30年来第一次走出上海、跨行政区域经济合作的样本，众多光环加身。
上海外高桥保税区是全国第一个，也是全国15个保税区中经济总量最大的保税区。一方面是经济的快速发展，越来越多的企业入驻，可土地却越来越少；另一方面伴随上海的商务成本、生产成本升高，部分企业有将生产环节外迁的打算，外高桥保税区面临产业空心化的危险。
面对这些困境，结合2008年《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，外高桥集团抓住长三角区域一体化的发展时机，主动出击，多次考察、商谈、调研后，与启东市跨江合作，共建上海外高桥启东产业园。
启东产业园位于启东市滨海工业园区内。这本是一片盐碱地，土地性质为工业用地，企业来后即可拿地，“无土地指标所限，”这是启东市相对很多区域没有的“特别优势”。
2008年9月，外高桥启东产业园有限公司成立，正式开工建设产业园。启东市以5.33平方公里土地入股，占比40%，上海外高桥集团资金入股60%，注册资本3.2亿元，双方商定税收等收益4：6分成。时任启东滨海工业园原经发局副局长严程飞，任公司副总经理，现任公司副董事长兼副总经理，负责双方沟通事宜。
协议签订后设立联席会议制度，每半年召开一次，有重大问题可临时召开，以确保凡进入外高桥启东产业园的企业，专事专办。
管理上，产业园是滨海工业园的“园中园”，管理团队组成人员来自上海外高桥集团，负责园区的自主招商、厂房管理、企业服务等内容。
规划中5.33平方公里土地（约8000亩)，按照“统一规划、成片开发、分期建设”的模式进行开发，截至2017年，产业园总共建成不足1000亩，也就是说10年时间，产业园现状只完成规划的八分之一。
从引进产业看，规划中曾指出：“产业园重点引进世界五百强企业以及国内大型企业，打造外高桥在上海北翼的重要生产制造业基地，形成机械制造、电子电器、船舶配件、生物医药四大支柱产业。”然而，产业园的吸引性不足，未实现预期的吸附力。
虽然产业园的发展规模和势头没有达到预期目标，但对启东市而言，其“示范”意义十分重要，它被视为对接上海自贸区的“试验田”。
“首先，自产业园成立以来，启东市的知名度得到大幅提升，城市形象得到推广；其次，招商选商的挡位提升，当招商企业知道上海外高桥在这里建有合作产业园后，对启东市的经济实力、经商环境、服务管理等都更加信赖；最后，带动全市企业管理理念提升。启东市的企业，能近距离的学习外高桥先进的企业管理理念。”严程飞对《决策》分析道。
第一架C919飞机位于祝桥镇的中国商飞总装基地总装完成
“当下启东市最红火的飞地经济，应属祝桥启东产业园。这个2015年才开始筹建的园区，发展迅速，势头强劲，非常值得关注。”启东高新区(近海镇)党工委(党委)委员管向梅在采访中向《决策》记者推荐。
祝桥镇是上海市的工业大镇，2014年底开始，为推进上海祝桥航空城建设，多番考察比较后，祝桥镇选择了启东市。这并不是一次偶然。
启东市除了与上海“地缘相近，人缘相亲，文缘相通”的优势外，启东滨海工业园曾集中拜访包括祝桥在内的浦东新区11个乡镇，各乡镇领导也曾带着企业家一起到园区实地考察。
2015年11月，浦东祝桥启东产业园正式成立，主要针对浦东祝桥地区溢出企业，重点引进无污染、低能耗、高科技、高产出的装备制造、精密机械、船舶汽配等项目。截至目前，已签约落户企业31家，总投资33.8亿元，总占地1056亩。
具体合作模式上，产业园采用开放式，不建围墙，不强求迁入固定区域。采访中了解到，祝桥启东产业园是个宽泛的概念，1平方公里只是大致范围，若有特殊需求，可在整个启东高新区，乃至启东市选地，以企业的需求为主。
在利润分成上，企业税收归属启东市。“对于双方政府而言，税收都是国有资产，不用过于计较，祝桥镇拥有土地指标后，会入驻新的企业获得税收。”
产业园建立，让上海企业在启东找到自身发展的空间与机遇。正如上海市政府副秘书长、浦东新区区长孙继伟所说，“祝桥镇企业能够走出浦东来到启东，是浦东产业发展的需求，也是两地产业共荣的需求。”
寻找最佳土壤
“飞地经济”的目的是实现多方共赢：迁出地政府腾笼换鸟，获得更多土地资源，提升产业升级；迁出地政府承接发达地区的梯度产业转移，优化产业结构，获得税收；搬迁企业则在转型升级，扬长避短，找到最佳生存土壤。
上海西西艾尔启东日用品有限公司是一家全球知名的化妆品代工企业，因土地受限发展进入瓶颈期后，2012年从上海外高桥保税区搬到外高桥启东产业园，是园区内的成功项目代表，“预计2017年企业产值达到2.2亿元，这是西西艾尔在上海外高桥17年间的产值最高峰。”西西艾尔副总经理舒彤告诉《决策》。
公司搬迁前后，舒彤心里有一本帐。厂房面积从20000平方米拓展到50000平方米，总投资三亿多元，固定成本上升。
作为劳动密集型企业，用工成本占总成本的50%，而启东市人工成本人均比上海降低20%，节约性高。
其次，企业享受到启东市相关优惠政策，在技改过程中享受补贴，无形中下降成本。最后，新建成的企业更具规模化、更具标准化，客户资源在快速提升。
但曾有调查显示，90%的受访企业不愿意离开长三角地区转移到苏北或内地去，最大的担忧是转入地缺乏完整的产业配套。
正如舒彤提到的细节，西西艾尔建设过程中需要对接一家危险废弃物处置公司，产业园周边并不具备。最终是得益于启东市一位副市长的援助而完成，背后花费了很长时间。
在祝桥启东产业园里，产业配套问题则轻松得多。从最开始2014年祝桥镇38家企业代表全方位考察启东，到首批签约外迁的10家企业，再到目前31家企业落户，其中金属类企业8家，物联网企业6家，都是产业集聚发展的表现，已形成抱团之势。
除了产业配套，外迁的距离，对长三角企业来说非常重要。
启东市伴随崇启大桥开通融入上海“1小时城市圈”，用企业家的话说即“浦东到浦西的路程时间”。
当记者采访多家企业时，问是否愿意搬迁到土地成本和劳动力成本更低，但距离超过1小时的内地区域去？普遍的答案是搬迁意愿不强，这不仅涉及到运输成本，还有企业员工的意愿。
上海三好塑料有限公司2014年入住外高桥启东产业园，3年时间内产值2000多万元。三好塑料是一家进出口贸易公司，对外迁的距离十分看重。
相关负责人告诉《决策》：“我们的原材料全部进口，要从上海保税区运回到启东，生产成品全部出口，又再次输送到上海保税区，其中的运输费很高。启东市没有外贸出口，虽然南通有贸易港口，距离较远，成本上的吸引不是很大。”
搬迁企业的发展好坏，是飞地经济园区合作成功与否的一个重要表现。每个企业心中都会有一本帐，权衡利弊，才能找到最佳发展路径。
原载于《决策》杂志2017年第8期
编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝
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启东市紧缺专业人才需求目录2016版江苏启东：往下引还得接得住
市级医院诊疗量、医疗费用增速明显放缓，药占比显著下降，留在基层诊治的病人大幅增加。江苏省启东市自2014年5月被确定为江苏省深化医改先行先试县市以来，在突出综合性的原则下，多措并举构建市、乡、村纵向分级诊疗制度，把病人往下引；同时推进家庭医生精准签约服务试点，让基层对病人接得住。
医联体体现公立医院责任
启东市卫生计生委副主任秦海松说，2002年，在乡镇企业改制的大背景下，启东将原有30家乡镇卫生院转制为民营。2011年，按照新一轮医改布局，启东通过资产重组对这些卫生院进行回购，并将其与原有的6家中心卫生院一起整合成11个基层医联体，确保每个建制镇都有一个医联体，完善市、镇、村三级医疗服务网络。
“有了这一轮改革，启东的新一轮公立医院改革和分级诊疗制度建设有了先决条件。”启东市卫生计生委副主任黄风华说，2014年年底，启东开展了第二轮公立医院改革，主要以市人民医院和市中医院为龙头，对11个基层医联体按区域进行划分，组建两大医疗管理集团。市级层面成立公立医院管理委员会，行使医疗管理集团的重大事项决策权。
两大集团成立后，集团内部各成员单位实行发展规划、人事管理、财务管理、资源调配、绩效考核统一管理。比如，在集团内部组建会计核算中心，将集团内医疗机构的会计核算职能移交中心，有效改善基层财务力量薄弱、核算不规范等情况。
“我们下派多名医师到基层受援单位开展全日制对口支援，自身病人量出现明显减少。”启东市第一医疗管理集团业务科科长张风雷说。但是对于这些付出，龙头医院很难得到补偿。比如，各家医院要按照业务收入的万分之五缴纳医疗集团运行经费，但由于人民医院体量大、收入高，反而要承担更多费用。去年，第一医疗集团的运行经费总共收缴235万元，其中人民医院就占了150万元。
此外，“管理医疗集团是大型公立医院社会责任的体现。但资产所有权、资金使用权、财务审批权和单位基本核算还是归属各自医院，医联体形式还是比较松散的。”启东市第一医疗管理集团理事长、启东市人民医院院长陆健泉说，在集团龙头医院对其他医疗机构没有行政管辖权和更多约束力的情况下，工作调配、指挥起来都有局限。
分级诊疗重在接得住
从2015年年初开始，启东全面启动分级诊疗制度建设。通过完善医保政策，调整市级医院和基层医院的起付线和报销比例，拉开基层医院、市级医院、市外医院诊疗报销差距，刚性引导病人往下走。
“以阑尾炎为例，新农合参保人员在市人民医院治疗，核定的手术费用是4700元，病人需自负50%，即2350元。而在中心卫生院和乡镇卫生院做同样的治疗，病人只需自负560元。”黄风华说。
“除急危重症外，启东市的参合农民赴市外就诊，补偿比例为市级医院的70％；而未按级转诊的，补偿比例再降30%。”秦海松说，启东市距离上海市仅有一个半小时车程，但居民本地就诊率高于90%。“在政策引导下，很多市民都觉得，到上海看病挂号太烦，除了毛病大的，折腾一趟没必要。”
有数据显示，2015年，启东市基层医院上转参合患者20345名，市级医院下转1458名，市级医院住院病人较去年同期增长2.9%（近年均值为10%左右）。基层医院住院病人较去年同期增长19.62%，其中，乡镇卫生院及分院同比增长42.99%。全市人均住院发生额同比减少2.5%，新农合补偿支出减少690多万元。
不过，到基层就诊的患者越来越多，基层医疗服务水平不足就成为绕不过去的问题。记者在启东市东海镇中心卫生院看到，由于缺乏相应专科医生，牙周炎、取钢板等操作都需要上转。黄风华表示，在卫生院转制为民营的近10年里，一些医疗机构消耗式发展以换取经济收益，人员缺乏更新、进修，导致人才亏空、断层，机构发展缺乏后劲。
试水家庭医生有偿服务
记者在启东市东海镇仲辉村的陈思聪老人家里，见到了上门为他服务的家庭医生团队，团队由东海镇卫生院3名医护人员和当地1名村医组成。陈爷爷患有高血压，团队医务人员为他量完血压、了解最近的身体状况后，将他长期吃的卡托普利片由早晚各一片改为各半片。
苏高飞说，家庭医生是助推分级诊疗的基础。2015年，启东市组建了由镇级医师、护理、公卫医师和乡村医生等共1388人组成的252个健康管理团队，每个自然村有一个团队。每个健康管理团队由4人到5人组成，团队每周开展2次工作，对重点人群、慢病人群进行随访和督导，对村卫生室人员开展培训宣传。
“以往，家庭医生采用全人群签约的方式为老百姓服务，这种理想化的模式其实起到的作用非常有限。”苏高飞说，从5月3日开始，启东市在寅阳和东海2个乡镇，开展家庭医生个性化有偿服务试点，根据服务内容提供初、中、高级及慢性病4类服务包，居民可自主选择。该试点覆盖约16万人口。
以初级包为例，需要参合农民个人支付50元，另外由新农合基金补偿50元。签约家庭中一位成员在所在地镇卫生院可免费享受一次心电图、腹部B超、血糖、血、尿常规检查，糖尿病病人可每2个月在村卫生室免费测血糖一次等。如需转诊或住院，签约医生还可帮助联系所在地镇卫生院医生。
“这些工作需要我们村医来做，但村医青黄不接的情况要改变。”仲辉村卫生室村医陈锡冲告诉记者，他今年已经68岁，卫生室还有两名村医，年纪与他差不多。启东市卫生计生委提供的信息显示，该市200多个村级社区卫生服务站有800多名在册乡村医生，他们大多年龄与陈锡冲差不多，文化程度低，工作后继乏人。
陈锡冲担忧地说，年轻医生不进村，有关农村卫生的美好规划只能化为泡影。“期待上级部门能像任用大学生村官那样培养、考核、录用新的乡村医生，并制定好的政策机制，让新医生下得来、留得住。”
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