湖南省地处我国中南部，北靠长江，南接两广，具有承东启西、南连北进的区位优势。湖南省城投平台众多，是发行城投债的大省。按照wind口径统计，截至2018年6月底，湖南省城投平台存量债余额为4665.49亿元，涉及发行人130个，存量城投债余额仅次于江苏和浙江，排全国第三。近期因湖南省政府下发了《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》，备受市场关注。

湖南省下辖13个地级市、1个自治州，各市州经济财政实力分化程度较高，长沙市作为省会一直处于遥遥领先的地位，和其它市州不在一个量级上。从经济、财政和经调整债务率综合来看，湘潭、邵阳、怀化及张家界资质相对较弱，衡阳、岳阳、株洲、常德、娄底、郴州、益阳及湘西州处于中游水平，长沙、永州资质相对较好。

我们仍然主要从城投平台重要性、资金来源和资金去向角度进行分析，并对113个城投平台进行打分排序。根据打分结果，排名前20的城投平台资质相对较好，如长沙市城市建设投资开发集团有限公司、岳阳市城市建设投资有限公司、郴州市发展投资集团有限公司、长沙市轨道交通集团有限公司和衡阳市城市建设投资有限公司等。与此同时，我们对湖南省14个市州的主平台进行了罗列和简要分析。

风险提示：模型设计不合理，数据口径有偏差。

一、湖南省各地级市分析

湖南省地处我国中南部，北靠长江，南接两广，具有承东启西、南连北进的区位优势。湖南省城投平台众多，是发行城投债的大省，截至2018年6月底，存量城投债余额仅次于江苏和浙江，排全国第三。近期因湖南省政府下发了《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》，备受市场关注。

湖南省整体经济财政实力处于全国中上游水平。2017年实现地区生产总值（GDP）34590.6亿元，全国排名第九，按可比价格计算增长8.0%。一般公共预算收入2756.7亿元，全国排名第十三，同口径增长4.9%。

湖南省政府整体债务负担尚可，2017年债务置换进度为87.8%，2018年将全面完成置换工作。截至2017年底，全省政府债务余额为7756亿元，同比增长14.85%，债务率（政府债务余额/综合财力）为90.09%，负债率（政府债务余额/GDP）为22.4%。

截至2017年9月12日，湖南省下辖13个地级市、1个自治州、35个市辖区、17个县级市、63个县和7个自治县。根据中国中小城市网的排名，全国百强区中湖南省有长沙市雨花区、长沙市岳麓区、长沙市望城区，排名分别为第31名、第64名、第77名；全国百强县中湖南省有长沙县、醴陵市，排名分别为第6名、第92名。

2. 湖南省各市州情况

湖南省各市州经济财政实力分化程度较高，长沙市作为湖南省省会一直处于遥遥领先的地位，和其他地区不在一个量级上。从经济情况看，2017年，湖南省14个地区（13个地级市和1个自治州）GDP总量排名先后顺序分别为长沙、岳阳、常德、衡阳、株洲、郴州、湘潭、永州、邵阳、益阳、娄底、怀化、湘西土家族苗族自治州（以下简称湘西州）、张家界市。

湖南省各地区经济发展水平落差较大，其中，长沙市GDP达到10535.51亿元，远超同省其他地区，占全省GDP总量的30.46%，而湘西州和张家界市在1500亿元以下。GDP增长率方面，长沙、张家界、衡阳位列前三，分别为9.00%、8.70%、8.50%；岳阳、湘西州、怀化位列最后三位，分别为7.00%、7.60%、7.70%。人均GDP方面，长沙遥遥领先，为13.54万元/人，湘潭、株洲、岳阳和常德人均GDP超过5万元/人，而湘西州和邵阳不足3万元/人。

从财政情况看，2017年，一般公共预算收入排名先后顺序分别为长沙、株洲、常德、衡阳、岳阳、郴州、湘潭、永州、邵阳、怀化、娄底、益阳、湘西州、张家界。其中，长沙一般公共预算收入超过800亿元，而其余地区除株洲外，一般公共预算收入皆在200亿元以下。增长率方面，长沙和湘西州一般公共预算收入增长率相对较高，超过10%，而由于郴州市大力降低非税收入，其一般公共预算收入较上年大幅降低24%。

一般公共预算收入质量方面，由于湖南省各地区发展水平良莠不齐，各地区的税收占比差异也较大。其中长沙、永州、常德位列前三，分别为70.97%、65.09%、61.79%；怀化、株洲、邵阳位处最后三名，分别为40.93%、41.10%、50.17%。

财政自给率方面，长沙市财政自给率最高，为67.45%，株洲市次之，为50.35%。其余各市财政自给率均未超过50%，湘西州、邵阳、怀化三市的财政自给率均低于20%，经济较弱地区的财政自给能力明显较差，对上级补助收入依赖严重。

从地方政府债务看，由于湖南省各市州全口径债务余额很多没有披露，数据可得性较差，所以本文用各市州城投平台有息债务来代替。有息债务计算口径=短期借款+交易性金融负债+应付票据+一年内到期的非流动负债+长期借款+应付债券+其他流动负债、其他应付款及长期应付款中的有息债务。截至2017年底，长沙、株洲、湘潭城投有息债务位列前三，分别为3193.10亿元、1372.15亿元、1155.52亿元，而湘西州、张家界、益阳位列最后三位，分别为84.58亿元、181.30亿元、244.33亿元。

债务率方面，本文用经调整债务率（城投有息债务/一般公共预算收入）来衡量。其中，湘潭、常德和株洲经调整债务率位列前三，分别为912.74%、695.56%、612.29%，而湘西州、永州、益阳经调整债务率相对较低，分别为154.14%、274.46%、350.84%。

从经济、财政和经调整债务率综合来看，湘潭、邵阳、怀化及张家界资质相对较弱，衡阳、岳阳、株洲、常德、娄底、郴州、益阳及湘西州处于中游水平，长沙、永州资质相对较好。

二、湖南省城投平台概况

按照Wind口径统计，截至2018年6月30日，湖南省城投平台存量债余额为4665.49亿元，涉及发行人130个。从发行人最新评级来看，AAA级有3个、AA+级有16个、AA级有83个、AA-级有21个、无评级有7个，以AA级为主，占比64%。

分地区来看，湖南省下面的城投平台有7个，存量债余额为546.50亿元。14个市州（区县级城投按所属市州来算）下面的城投平台存量债余额从大到小依次为长沙市1131.80亿元、株洲市543.80亿元、湘潭市432.20亿元、郴州市370.70亿元、衡阳市296.40亿元、常德市287.75亿元、岳阳市286.94亿元、邵阳市247.40亿元、怀化市180.40亿元、永州市99.90亿元和娄底市95.95亿元、益阳市69.65亿元、张家界市38.70亿元、湘西州37.40亿元。

城投平台个数从大到小依次为长沙市27个、株洲市16个、郴州市14个、湘潭市11个、衡阳市11个、岳阳市9个、常德市8个、邵阳市6个、怀化市6个、娄底市5个、永州市3个、益阳市3个、张家界市2个和湘西州2个。

从湖南省存续城投债到期情况来看，2023年及以后全省城投债到期量最大，为1714.34亿元，占比36.75%。2021年与2022年次之，到期量分别为888.90亿元和860.15亿元。近期湖南省城投债整体到期压力不大，2018年下半年及2019年到期量共计为661.60亿元，占比仅为14.18%。

从各地区城投债到期量来看，2018年下半年及2019年省本级城投债到期压力较大，总计为253.80亿元，占其存续城投债到期总量的46.44%；2020年常德、邵阳、郴州及株洲城投债到期量大幅增加；2021年娄底、张家界城投债到期压力较大，分别占其各自存续城投债到期总量的37.21%和54.26%；2022年益阳市城投债到期压力较大，占其存续城投债到期总量的33.81%。具体见图表7。

三、湖南省城投平台打分排序及主平台简析

打分的总体思路与上篇文章《浙江省126个城投平台详尽数据挖掘——走遍中国系列》相同，仍然主要从城投平台重要性、资金来源和资金去向三大角度进行分析，本文不再赘述原理。通过与投资者交流，采纳了一些比较好的建议，对打分模型指标和权重进行了一定的微调。

其中，城投重要性部分加入了总资产和营业收入两个指标，来衡量城投平台的规模；资金来源部分，将营业收入来自政府部门占比，改为营业收入来自政府部门或公用事业、道路通行费占比，因为营业收入来自公用事业及道路通行费部分，虽然不是政府付给平台的，但也属于较为优质的稳定收入来源。具体见图表8。

按照wind口径统计，湖南省城投平台数量较多，一共130个，将部分数据不可得及省级平台剔除，对剩下的113个城投平台进行打分排序。每个指标划分为5档，分别对应1-5分。图表9罗列了分数排名前20的城投名单，如需完整排名请联系对口销售。

3. 各市州主平台简要分析

为了使投资者对于湖南省各市州主平台有一个直观了解，图表10对于14个市州的主平台进行了罗列和简要分析。

● 来源：常德经济观察

● 本号声明：如有侵权，请联系我们进行删除

本文由PPP知乎根据《融资平台与PPP的协同发展》（来源：中国金融）、《PPP政策下地方政府融资平台的转型发展》（作者：清华大学PPP研究中心特聘高级专家 罗桂连；来源：清华PPP研究中心）整理而成。

4月份，湖南省对部分投资项目实施“停、缓、调、撤”措施；

近日，网传湖南省政府性债务管理工作领导小组《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿》（文后附全文），指出：

乡镇一级一律不得设立平台公司；

未纳入平台公司名录的公司不得承担棚户区改造、易地扶贫搬迁相关融资；

以市场化方式举借的经营性项目债务，债务到期由平台公司偿还；

转型成功的平台公司，可作为社会资本参与PPP项目，并鼓励跨区域市场化运营。

主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的平台公司应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销（除中央政策另有规定外）。

兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业。

具相关专业资质、竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司剥离其政府融资功能，妥善处置存量债务，转型为一般经营性企业。

市级平台公司：3个以内；县级平台公司：2个以内；国家级产业园区平台公司、省政府批准成立的管理区的平台公司：不超过1个；乡镇一级：一律不得设立平台公司。同时要求严控平台公司层级：可以设立分公司，暂不设立子公司。

（三）实行平台名录管理

未纳入名录的，不得承担棚改、易地扶贫相关融资，各级政府不得对其项目投资和建设安排资本金。

（四）妥善处理存量债务

对于纳入2014年清理甄别的存量政府性债务，通过政府债券置换等方式处置。平台公司不得新增政府债务。

对于未纳入政府性债务系统管理的公益性项目债务，要逐笔清理核实。

对于以市场化方式举借的经营性项目债务，到期由平台公司偿还。

（五）妥善剥离公益性资产

对政府及其所属部门注入的公益性资产依照规定逐步划转收回。

对存量政府性债务形成的公益性资产在发行政府债券置换存量政府债务后逐步收回。

对平台公司其他公益性资产通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。

同时，不得因剥离资产引发平台公司重大财务风险及金融风险。

平台公司作为独立法人，依法独立经营、自负盈亏。自2019年1月1日起，各级领导或其他公职人员不得再在平台公司董事会和经营层内兼任任何职务。

1.各级政府及其部门：不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定平台公司为政府（变相）举债；不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资；不得在公开招投标中设置排他性条件，阻止市场化公司进入；不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助平台公司等企业融资。

2.政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位：均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为平台公司融资行为提供担保。

3.平台公司：举借债务由企业决策机构决定，并向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。参与公益性项目投资时，须采用市场化程序进入，并经过财务评价、董事会决策、股东会决定等法定程序。不得利用公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品等融资。除有行业规定外，平台公司资产负债率原则上不得高于75%，全口径现金流原则上应能覆盖当年应还债务本息。

（八）严格政府注资行为

鼓励各地将有稳定现金流的经营性资产等优质资产依法配置进入平台公司。鼓励民营资本进入平台公司。

不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司；不得用公益性资产为平台公司抵押融资。不得将储备土地注入平台公司；不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给平台公司；不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源；不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。

转型后已建立现代企业制度、实现市场化运营的平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地PPP项目，也可参与当地政府购买服务及其他采购项目。鼓励转型成功后的平台公司走出去，进行跨区域的市场化经营。

省债务办建立大数据监测平台，统计监测平台公司举借或发行的：银行贷款，资产管理产品，企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等。

地方政府及其所属部门违法违规举债或担保依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任。

平台公司从事或参与违法违规融资活动依法依规追究企业及其相关负责人责任。

金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受她方政府提供担保承诺依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。

中介机构、法律服务机构违法违规为平台出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

【罗桂连《PPP政策下地方政府融资平台的转型发展》】

PPP模式 VS 地方融资平台

融资平台是地方政府在现有财政体制和投融资体制下的重要实践创新，是国内近20年以来城镇化领域和公共基础设施项目建设的主流融资渠道。在公共基础设施项目的各类实施模式中，PPP模式涉及利益主体最多，风险分配与利益协调关系最为复杂，实施难度与不确定性也最高。目前还没有在哪个国家取得普遍性的大范围成功。国内大规模推进PPP实践，还受到一些短期内无法解决的因素的严重制约。

第一，融资平台模式是各国普遍采用的公共基础设施项目实施模式。即使在自由市场经济的美国，城市基础设施主要靠发行市政债筹资，也还存在很多代替政府融资并组织项目实施的公共机构（著名的有田纳西河流域管理局、纽约新泽西港务局）。1972年，经美国国会批准，纽约市与新泽西州政府联合出资组建纽约新泽西港务局，管辖以纽约自由女神像为中心共约1500平方英里的区域，主营业务是公共基础设施，资金来源主要来自基础设施的使用者付费及发行债券。曼哈顿所在的纽约港区是美国式自由资本主义的圣地，居然由这么一家类似平台公司的公共机构负责提供公共基础设施，而并不是市政债、PPP或私有化模式，令人吃惊！

第二，融资平台所积累的经验与能力可以继续发挥巨大作用。国内形形色色的融资平台可以分为四类。一是综合性平台，如上海城投、杭州城投、武汉城投等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设效率高、运营管理能力强。二是专业性平台，如京投公司、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等，是某个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司，截至2015年底累计完成投资达3953亿元，建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络。三是园区性平台，如上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司、西安高新控股有限公司等。它们主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。四是空壳型平台。2008年国际金融危机后，各地成立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。从数量上看第四类平台占比很高，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大，并不能代表融资平台的主流。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出体现。这类平台需要规范发展，其中有些可能会被淘汰或撤并。但绝对不能简单因为存在这些不规范平台，而否定所有的融资平台。

第三，英国政府也不认为PPP具有普适性。英国众议院财政委员会在2012年对前20年的私人融资活动（Private Finance Initiative，PFI）项目做了一个整体的评估，得出几点重要结论：一是采购程序复杂、耗时比较长，一般需要2～3年项目才能完成采购，融资成本相对比较高，最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担，难以实现价物有所值；二是PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担；三是PFI项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险并没有真正转移出去；四是PFI项目合同期长，难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整，缺乏灵活性。这是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的一个官方的综合性评价，主要指出PFI模式的不足之处，这对我国推进PPP工作有很强的借鉴意义。实际上，英国的政治家虽然推崇PFI模式，将其作为成功经验向其他国家推广。但实务中，英国从未排除使用传统的政府投资模式，而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的数据，1992～2014年PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%，最高的年份也没有超过20%。因此，不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式，更不能将其视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

在PPP模式下，融资平台仍然可以发挥积极性甚至主导性的作用。培育强平台是推进城镇化建设的必由之路，也是积极稳妥推进PPP模式的前提和抓手。

第一，融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。在城市化建设的起步期，诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设，需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时，土地价格较低，招商引资刚开始还没有产生稳定税收，社会资本怀疑发展前景难以大规模投入，唯有融资平台可以迎难而上。可以说，国内城市化发展取得重大成效的地方，平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方，难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。只有牢牢地依托政府信用和公共资源，融资平台才有生存基础。同样，只有利用好融资平台和土地财政两个轮子，在当前的财力约束和融资约束下，地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。

第二，培育强平台是欠发达地区推进PPP工作的主要抓手和当务之急。从发达地区的经验来看，欠发达地区培育强平台的意义有：一是成为地方政府在公共基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽；二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池，以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体；三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构，并且，当PPP项目失败时，融资平台可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构；四是社会资本异地投资PPP项目时，需要跟当地主要融资平台亲密合作实现合作共赢，这种合作可以体现为股权合作，也可以是共同开发，凝聚合力为PPP项目顺利平稳推进创造条件。

第三，发达地区的强平台应当“走出去”服务全国，成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。国内要大规模推进PPP项目，其中的一个制约因素，就是缺乏具有融资、建设、运营等方面综合能力的投资运营商群体，难以实现真正有效的竞争态势。发达地区的融资平台在本地已经有几十年的经验积累，是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、北控水务、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构，作为先行者已经取得了较大的成功。如果有更多的地方政府融资平台走出所在城市，服务于更广阔的地域，将推动PPP模式的深入全面推进。不过，目前地方政府普遍担心本地平台对外服务遇到风险时，仍需要本地财政救助，因而严格限制本地平台“走出去”。如何破解僵局，需要PPP大环境的改善，可能还需要较长时间。

关于征求《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）》意见的函

各市州、相关县市区政府性债务管理工作领导小组：

根据省政府主要领导的批示精神，我办草拟了《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）》（附后），拟以省政府办公厅名义印发。现征求你单位意见，请将书面意见加盖公章后于2018年5月22日前反馈我办，如无意见也请书面反馈。

联系人：林森，联系电话：1

附件：关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）

湖南省政府性债务管理工作领导小组办公室

关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

近年来，我省各级政府融资平台公司（以下简称平台公司）加强经营运作，在支持基础设施建设、改善民生服务、推动经济发展等方面起到了一定作用。但与此同时，政企不分的情况比较普遍，部分地方政府通过平台公司违规或变相举债担保，蕴含着较大的债务风险。为进一步规范和加强我省平台公司管理，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《中共湖南省委 湖南省人民政府关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》（湘发[2018]5号）等文件精神，现就有关事项通知如下：

本通知所称清理整顿的平台公司是指由各级政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，主要以经营收入，公共设施收费和财政资金等作为还款来源，并拥有独立企业法人资格的经济实体；包括：各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

（一）分类处置现有平台公司

各地要坚决剥离平台公司政府融资职能，推进平台公司市场化转型。除中央政策另有规定外，主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般经营性企业。平台公司转型后应按照市场化原则实施运作，自主经营、自负盈亏。政府在出资范围内承担有限责任，实现平台公司债务风险内部化。

（二）严格限制平台公司数量

市级平台公司控制在3个以内，县级平台公司控制在2个以内。国家级产业园区平台公司不得超过1个，省级及以下产业园区平台公司纳入所属市州本级、县市区统筹考虑。经省人民政府批准成立的管理区的平台公司不得超过1个。乡镇一级一律不得设立平台公司。严控平台公司层级，平台公司可以设立分公司，暂不设立子公司。各地要抓紧开展对平台公司的清理工作，2018年12月底前完成压减三分之二的任务，2019年全面达标。省政府性债务管理工作领导小组办公室（以下简称省债务办）将对此开展专项核查，未达标的地方责成限期整改。

（三）实行平台公司名录管理

省债务办对全省清理整顿后的平台公司实行名录管理，并定期更新和公布。未纳入名录范围的公司，不得承担棚户区改造、易地扶贫搬迁相关融资，各级政府不得对其项目投资和建设安排资本金。

二、清理并分类处置平台公司债务资产

（一）妥善处理存量债务

对于纳入2014年清理甄别的存量政府性债务，通过政府债券置换等方式处置。平台公司不得承担政府融资功能，不再新增政府债务。

对于未纳入政府性债务系统管理的公益性项目债务，要逐笔清理核实，明确政府和平台公司的权利义务关系和偿债责任，政府按照协议约定履行责任。其中，对于无收益的纯公益性项目，积极通过财政安排资金、变现资产、土地出让、新增债券等方式依法筹措偿债资金；对于有一定收益的准公益性项目，要优先使用项目收益和公司其他收入偿还债务。地方政府及平台公司要积极争取银行等金融机构支持，通过按市场化方式与债权人协商重新确定利率、展期以及债转股、债务重组等方式，有效降低融资成本和偿债压力。为防范资金断链风险，在确保公益性项目债务余额不增加，且采取上述措施仍无法偿付本息而确需借新还旧的，要严格对应偿还旧债务，但不得举债新上公益性项目，不得借新还息。

对于以市场化方式举借的经营性项目债务，债务到期由平台公司偿还。政府有关部门和单位通过完善预警指标体系，监测债务指标变动情况加强监管。

（二）妥善剥离公益性资产

对已注入平台公司的公益性资产，各地要进行全面清理核查，有序推进剥离工作，妥善处理资产与债务关系。对政府及其所属部门注入的公益性资产，依照规定逐步划转收回；对存量政府性债务形成的公益性资产，在发行政府债券置换存量政府债务后逐步收回；对平台公司其他公益性资产，通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。每一项公益性资产的剥离都要确保有周全、可操作的方案并进行风险评估，不得因剥离资产引发平台公司重大财务风险及金融风险。

（三）妥善处理相关法律问题和市场影响

备地在整合撤并平台公司时应充分重视相关债务、资产、股权、合同、人员等法律问题的妥善解决。对因融资形成的债务，应积极与债权人协商一致，转移到撤并后的企业承担，并抓紧进行清资还账，提高资金使用效率。鼓励各地结合财力可能，设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，为平台公司整合撤并过程中的存量债务处置依法依规提供支持。地方政府或平台公司应全面排查整合撤并工作可能存在的风险点，高度关注、科学研判市场影响，积极主动应对舆情。整合撤并平台公司应逐家制定周密、专业、系统的工作方案，避免引发纠纷、导致诉讼等事件发生，鼓励借助专业咨询机构或专家学者等第三方力量，科学决策，有序推进。

按照政企分开的原则确定各地政府与平台公司之间的关系。政府除了依照国有资产管理的相关法律法规规定行使法定的监督管理权外，只能作为平台公司的出资人，依照《公司法》的规定行使股东权利。平台公司作为独立法人，依法独立经营、自负盈亏。自2019年1月1日起，各级领导或其他公职人员不得再在平台公司董事会和经营层内兼任任何职务。

各级政府及其部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定平台公司为政府举债或变相举债，不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资；不得在公开招投标中设置排他性条件，阻止市场化公司进入；不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助平台公司等企业融资。除法律和国务院另有规定外，政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为平台公司融资行为提供担保。

平台公司要强化风险意识，合理控制投融资及担保规模，完善公益性项目法人制度，提高投资项目效益防范债务风险。平台公司举借债务由企业决策机构决定，并向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。平台公司参与公益性项目投资时，必须采用市场化程序进入，并经过财务评价、董事会决策、股东会决定等法定程序。平台公司不得利用公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品等融资。除有行业规定外，平台公司资产负债率原则上不得高于75%，全口径现金流原则上应能覆盖当年应还债务本息。

省债务办将根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）规定，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索发展项目收益与融资自求平衡专项债券，与平台公司转型改革相结合，依法开好“前门”，保障各地重点领域合理融资需求。

（三）严格政府注资行为

各地要着眼于增强平台公司造血功能和自我发展能力。通过对平台公司的整合撤并，对平台公司进行合理的资产配置。

鼓励各地将有稳定现金流的经营性资产等优质资产依法配置进入平台公司，构建平台公司稳定的收益，以利于后续发展。鼓励民营资本进入平台公司，增强平台公司的资本实力。各级政府不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司；不得用公益性资产为平台公司抵押融资。各级政府将土地注入平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将储备土地注入平台公司；不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给平台公司；不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源；不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。

以建立健全政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度为方向，完善企业法人治理结构。形成完整实效的股东会、董事会、监事会和经理层的公司管理层级体系。同时，加强平台公司的党组织领导．按要求合理设置分级决策机制，确保重大决策始终处于监管之下，保障国有资产管理落到实处。鼓励采用市场化的职业经理人制度，优化绩效考核和激励约束机制，激发企业运营活力。

平台公司转型过程中要形成市场化经营的能力，因地制宜制定公司中长期规划，结合中央乡村振兴、精准扶贫、生态环境治理等重大决策，积极参与本地城镇化建设发展、民生服务发展和本地特色产业发展，凭借自身优势参与市场竞争。转型后已经建立现代企业制度、实现市场化运营的平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，也可参与当地政府购买服务及其他采购项目。鼓励转型成功后的平台公司走出去，进行跨区域的市场化经营，扩大经营规模，提升盈利能力，在发展中稳步化解存量债务，并成为地方经济发展的重要推手。

省债务办定期开展风险评价，评估地方政府及平台公司偿债能力，避免发生区域性系统性风险。被省债务办列入红色警告的市县，必须逐年降低平台公司负债规模；列入橙色预警的市县，不得新增平台公司负债规模；列入黄色提示的市县．应严格控制平台公司负债规模。政府性债务风险情况纳入党政绩效考核，与财政转移支付、领导干部提拔任用挂钩。

省债务办建立大数据监测平台，加强部门信息共享和数据效验，统计监测平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，实现对平台公司资产和债务的全口径管理、动态监控。平台公司应在每个季度结束后的10个工作日，将公司财务报表、负债状况等信息上报大数据监测平台，省债务办将监测结果定期向省人大、省政府及相关监管部门、市县政府通报。

开展跨部门联合监管，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受她方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

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湖南 省 人 民 政 府

关于加强地方政府融资平台公司管理工作的实施意见

各市州、县市区人民政府、省政府各厅委、各直属机构：

为加强地方政府融资平台公司管理，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），以下简称《通知》和《财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[号，以下简称四部委联合发文）精神，结合我省实际，提出以下实施意见：

一、统一思想，提高认识

加强地方政府融资平台公司管理是有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定的重要举措，是促进我省各级政府融资平台公司健康成长，确保实现投资与经济增长良性互助的关键所在。各级各部门要从大局出发，牢固村立科学发展观和正确政绩观。充分认识加强地方政府融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，提高认识，认真贯彻落实《通知》和四部委联合发文精神，全力做好此项工作。

二、加强领导，精心组织

为确保工作顺利进行，省政府成立湖南省加强地方政府融资平台公司管理工作领导小组（领导小组办公室设在省财政厅），由省政府分管领导担任组长，省财政厅、省发改委、省政府金融办、人民银行长沙中心支行、湖南银监局等单位为领导小组成员。领导小组负责组织省本级及指导下级政府加强政府融资平台公司清理核实和规范管理工作，将我省工作落实情况及结果上报国务院及有关部委。各市州、县市区政府要比照成立相应领导机构。

三、明确任务，落实责任

按照“统一部署、分级负责、部门协调、逐步实施”的原则，全面开展地方政府融资平台公司债务清理核实和规范管理工作。各市州、县市区政府要根据全省统一安排，分级负责，切实做好本级政府融资平台公司债务清理核实和规范管理工作。各相关部门要通力协作，密切配合，认真履行工作职责。

省财政厅负责起草融资平台公司债务清理核实和规范管理工作方案，确定融资平台公司名录，负责融资平台公司的债务清理、统计和汇总分析，界定融资平台公司债务性质、偿还责任和偿债来源，建立融资平台公司债务清理核实信息系统。

省发改委负责界定融资平台公司使用债务资金的在建项目是否符合国家产业政策及宏观调控政策的要求，提供在建项目基本情况和其他规划项目情况，确定融资平台公司债券发行情况。

省政府金融办负责协调相关金融机构配合完成融资平台公司债务清理核实工作。

人民银行长沙中心支行协助财政部门确定融资平台公司名录，提供融资平台公司发行短期融资券、中期票据等情况。

湖南银监局负责督促银行业金融机构上报融资平台公司贷款情况，积极与财政部门进行核对，督促银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则对融资平台公司债务进行全面清理。

四、清理核实及规范管理的范围和内容

（一）对融资平台公司债务的清理规范

1、纳入此次清理核实的融资平台公司是指截至 2010年 6月 30日 ，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立、承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

2、清理核实的融资平台公司债务是指截至 2010年 6月 30日 ，融资平台公司直接借入，拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

3、融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：一是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务（是指偿债资金70%以上来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金，上述财政资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入）；二是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；三是融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。一是对融资平台公司存量债务，要按协议约定偿还，不得逃废债务。各金融机构要对融资平台公司贷款，按“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理。二是妥善处理原融资平台公司承担融资的在建项目后续资金。对主要（70%以上）依靠财政性资金还款的公益性项目，不得继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算安排资金，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金。各类资金要集中用于项目续建、收尾，严控新开工项目，防止“半拉子”工程。三是对其他有稳定现金流、能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的项目，银行重新审核合规后，继续按原协议提供贷款，按照一般类公司贷款处理。四是对重大项目、即相关法律或国务院核准或审批的重大项目，可继续执行原融资计划。

（二）对融资平台公司的清理规范

1、对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理。

2、对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。

3、对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司（是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上来源于公司自身收益），以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

4、对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

（三）对融资担保承诺行为的清理规范

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。除法律和国务院有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不能以任何直接或间接形式为融资平台公司担保，包括但不限于；为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

前为全面部署阶段。各市州、县市区政府要比照省政府成立加强地方政府融资平台公司管理工作领导小组，明确各成员单位职责，并报省领导小组办公室备案；认真学习《通知》及四部委文件精神，做好融资平台公司债务清理核实和规范管理前期准备工作。

2010 年10月20日 至 2010年 10月 31日 为清理核实阶段。各地根据文件精神和工作安排，对所属融资平台公司债务进行清理核实。 2010年 前，各市州政府财政部门将本地区清理核实情况报告送省财政厅，抄送省发改委、人民银行长沙中心支行、湖南银监局。市州政府负责人要在报告上签字并加盖公章（所辖县市区清理核实报告作为附件）。报告应包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况（包括债务总量、分类、分级次情况等）；特殊事项及说明；问题及政策建议。

2010 年10月31日 前，省财政厅将全省地方政府融资平台公司债务清理核实情况报省政府审定后送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银监会。

为规范管理阶段。各级政府在融资平台公司债务清理核实完成后，要按照“分类管理、区别对待”的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；根据债务清理核实结果对融资平台公司进行分类规范，并提出相关处理意见；坚决制止各级政府违规担保承诺行为。

前，各市州政府将本地区加强地方政府融资平台公司管理落实情况报告送省政府，抄送省财政厅、省发改委、人民银行长沙中心支行、湖南银监局。市州政府负责人要在报告上签字并加盖公章（所辖县市区清理核实报告作为附件）。报告应包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级次等情况；在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

2010 年12月20日 前，省财政厅将全省加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报省政府， 12月 31日 前，省政府将情况报国务院。