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村民自治背景下的基层组织重构与创新――以改革以来的浙江省为例
| 作者：卢福营 | 来源：社会科学2010年第2期 | 【】【】
众所周知，&组织就是为实现某方面的特定目标，按照一定规则和程序排列组合起来并开展活动的群体。任何类型的治理均需要构建相应的组织体系，以实现有效的权力运作。实行村民自治制度以来，农村基层组织建设在政府的主动推动下不断发展，取得了显著成就。本文拟以浙江省的农村基层组织建设为例，对村民自治背景下的农村基层组织重构与创新做些初步研究。
一、村民自治背景下农村基层组织的重构
20世纪80年代以来，中国农村实行村民自治制度，在农村形成了&乡政村治&的新型治理模式。它将国家的农村基层政权定位在乡镇，在乡镇以下实行村民自治。其核心&是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则。&实质是将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理权部分下放给农民，使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有政治自主权。随着&乡政村治&体制取代人民公社制度，农村基层组织相应地实现了重构。
在村民自治推行与发展过程中，中央和浙江省有关部门制定了一系列相应的组织制度，对农村基层组织体系做出了重新安排。依据对中央和省两级建制主体制定的相关制度，当代浙江农村的基层组织体系大致由以下三类组织构成：
1．党群组织。党群组织主要由村级党组织和传统的农村群团组织构成。村党支部（总支、党委）是党在农村的基层组织，有正式党员3人以上的村，应当成立党支部；村党支部设委员会，由党员大会选举产生，受乡镇党委领导。村党支部在村级组织中发挥政治、组织领导和意识形态宣传等核心作用，支持和保障村民依法开展自治活动，领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵连等群团组织，支持和保证这些村级组织依法及各自章程充分行使职权。
按照制度文本理解，村党支部（总支、党委）是党延伸在乡村的组织基础，是党在村庄的工作堡垒和领导核心。党的领导权主要有：贯彻和执行党的路线、方针、政策和上级组织的决议；领导和推进村民自治；领导村庄的和谐发展。显然，村党支部的权力范围并不仅限于党内事务，而且覆盖整个村庄和全体村民。
在制度安排中，共青团、妇代会、民兵连等三个传统农村群团组织，一直定位于党的助手，接受党支部的领导，与村党支部保持着特殊的关系。因而按惯例与党组织一起共同组成党群组织系统。
2．村民自治组织。主要由村民委员会、村民会议、村民代表会议和村务监督小组等组成。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是基层群众自治组织，由村民直接选举产生，发挥村民自我管理、自我教育、自我服务的作用。拥有以下基本自治权力：宣传贯彻执行法律和国家政策；根据需要设立人民调解、计划生育、治安保卫等下属委员会，依法调解纠纷，协助维持治安等；协助乡、镇人民政府开展工作，并向人民政府反映村民意见、要求和提出建议；依法管理村级土地等财产，维护农村双层经营体制，支持和组织村民依法发展经济，兴办和管理村级公共事务和公益事业等。村民委员会作为基层群众自治组织，要向村民会议或者村民代表会议报告工作并接受评议，执行村民会议和村民代表会议的决议、决定。村民委员会的自治权力仅限于村级自治事务范围，并实行村务公开制度等。
3．经济自治组织。主要有村经济合作社社员会议、合作社管理委员会和监察委员会等。这类组织同样属于农村社会自治组织，但其自治领域主要在于村级集体经济事务。《浙江省村经济合作社组织条例》规定，村级经济合作社具有生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业、资产积累等职能，村经济合作社的工作机构是合作社管理委员会；社员会议是村经济合作社实行民主管理的权力机构，讨论决定涉及全体社员利益的重大事项；社员会议进行选举、罢免采用无记名投票方式；村经济合作社应当尊重和支持村民委员会工作，合理安排发展生产和科技、教育、文化、卫生等公益事业以及办理公共事务所需的资金等。
从制度文本的立法体例、立法宗旨、立法思路和立法内容看，村经济合作社管委会的定位类似于村民委员会，是浙江村级集体经济事务的自治主体。
需要特别指出的是：《浙江省村经济合作社组织条例》规定，以行政村为单位建立村级经济合作社，并纳入村级组织体系。这是当代浙江农村基层组织体系的重要特色。20世纪80年代后，农村逐渐推行家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制，并按村民自治的要求，在原先生产队的基础上建立了村民小组。相对于原来的生产队，村民小组的经济管理职能弱化。从现有的法律制度看来，中央层面的农村基层组织制度并没有要求组建独立的村级合作经济组织实体。即使自发生成了各类村级合作组织，它们仍然没有获得制度的认可，有的在组织形式上与村委会实质是两块牌子、一套班子。
1992年前，浙江也与其他地方一样，没有关于村级合作经济组织的制度规定。随着浙江各地乡村市场经济的蓬勃发展，一些地方的农民既不依靠村委会，也不依靠村党支部，自发地成立了各类专业协会、行业组织以及村级经济实体。它们有的申请注册了组织机构、注册了商标并吸收同村农民；有的承包村集体土地进行专业化和规模化生产经营。诸如水晶行业协会、葡萄协会、针织合作社、高山蔬菜合作社等专业性合作经济组织逐渐发展。为了更好地实行双层经营体制，规范村级集体经济组织的运行，实现村级经济事务的自治和发展，浙江省从本地实际出发，创造性地设置了村级合作经济组织，并加以制度化。1992年7月，浙江省七届人大常委会第29次会议通过的《浙江省村经济合作社组织条例》，正式以法规的形式认可了这一创新成果，成为浙江各地村级经济合作社组织运作和发展的第一部法规。2007年9月28日，浙江省十届人大常委会第34次会议修订了《浙江省村经济合作社组织条例》，对原条例做了进一步的完善。
如此，当代浙江农村设置了多个得到国家承认的村级公共权力组织，各自依照不同的制度规定独立运行。随着农村基层组织的发展和完善，组织间的权力来源、权力分配和权力运行方式出现了新的变化，乡村基层公共权力结构也随之发生了根本性转换：以村党支部为核心的一元化领导，转变为党、政、经组织并列，村党支部委员会、村民委员会和村经济合作社管委会并存于一个村域的多元化权力结构。
二、实际运作中的农村基层组织
乡村社会治理总是在特定环境中运作，势必受具体治理环境的影响，所以实际运行中的农村基层组织与政府安排的理想组织制度难免出现一定的偏差。在现阶段浙江农村，实际运作的农村基层组织主要由以下部分构成：
1．村级组织。村级组织主要是指村级党组织中的党支部委员会（或党总支委员会、党委会）、村民自治组织中的村民委员会、村级合作经济组织中的合作社管委会等三个组织。人们习惯地称之为&村三委&。在浙江的部分地区（如温州乐清），不设村经济合作社管委会，或村经济合作社管委会基本不发挥作用。因此，人们常把村支委和村委会合称为&村两委&。
村党支部委员会（或党总支委员会、党委会）名义上是农村基层党组织的常设领导机构，基本上由村内的全体党员按一定程序选举产生，部分村庄由上级组织委派。事实上，在当今浙江农村，村党支部委员会（或党总支委员会、党委会）的地位已经远远超出法理意义上的权限，实际执掌着村庄主要公共权力，是乡村社会治理中的核心。
村民委员会在法理上是农村基层群众性自治组织，承担着村庄自我管理、自我教育、自我服务的重要职责。受中央和各级地方政府推动，目前，村民委员会基本通过18周岁以上的村民民主选举产生。在现实运作中，村民委员会难以充分地行使其法律赋予的村民自治权利。村民委员会拥有的法定自治权力，不同程度地受到了村党支委（总支委、党委）和乡镇政府的双重剥夺，事实无法充分自主地开展自治活动。另一方面，村委会又时常与其他村党支委、村经济合作社管委会一起，不同程度地剥夺了法律赋予广大村民群众的自治权力。
按制度设计，村经济合作社管委会是村级集体经济组织的领导机构、村集体的法人代表，承担着经营和管理集体经济的职责。在实践中，村经济合作社管委会的设置和运作并不规范和统一，具体情况在各地、各村都有所不同。多数地方按省有关部门的规定在村庄中建立了村经济合作社管委会，且原则上由村党支书（总支书记、党委书记）兼任主任，并掌握重大村级财务的审批权。但也有部分地区不设村经济合作社管委会。比如，温州乐清目前并没有按省有关部门规定设村经济合作社。同一个地方的不同村庄，其做法也各不相同。比如：在永康市，有的村庄对村经济合作社管委会非常重视，有的不太关注；有的村经由选举产生，有的则主要由村支委和村委会决定；有的村合作社管委会有10多人组成，有的则仅一、二人。
需要特别指出的是，在极个别村庄，村办集体企业没有进行改制，至今依然坚持由集体经营。比如：绍兴市柯桥镇友谊村。在这类村庄，村集体企业名义上是一个经济组织，实质具有一定的社区自治组织性质，承担了一定的村庄治理职责，特别是在村民自我管理、自我服务方面扮演了重要角色，发挥了较大的作用。在这些村庄，村集体企业管理机构往往取代村经济合作社管委会，成为重要的村级组织之一。
总体上说，由&村两委&或&村三委&构成的村级组织是当下浙江农村的村庄领导集团，或者叫村班子、村庄领袖。既拥有重要村务的决策权，又执掌着村务决策执行权（管理权）。实质是一种&议行合一&组织。在村级组织中，又往往由村书记、主任和若干主要村干部构成村庄领导核心。这一组织核心&议行合一&，拥有日常村务决策权，重要和特大村务决策的组织和支配权，以及村务管理的操控权。
2．村级配套组织。顾名思义，村级配套组织是围绕村级组织而设置，为国家法律所承认，承担着部分特定治理功能的正式组织。主要有三类：
一是党群类组织。这类组织主要与村党支委（总支委、党委）配套。具体有：（1）配套党组织。主要指党支部、党小组等。值得关注地是，一些地方党组织正在进行改革，积极探索乡村党组织的新体制。如：温州苍南县部分村庄，推行了&跨村联合党支部&制度。&在村行政区域和自治主体不变的前提下，按照区域相邻、强弱互补的原则，每2至3个村党支部合并成立一个联合支部，原村党支部改设为党小组。联合支部设支部书记一名，由乡驻村干部兼任，下设支委若干名。&这种农村党组织设置的改革，突破了传统以村为单位建立党的基层组织的做法。（2）群团组织。主要有共青团、妇代会、民兵连等。从原则上讲，这些组织是与村党组织配套，协助党组织完成领导农村的工作。在当前，最主要地表现为承担部分政府下延到村的政务管理工作。如：妇代会主要负责计划生育工作，民兵连主要负责征兵、国防教育和民兵预备役训练等工作。
宏观地看，目前的农村党群组织基本是沿袭传统设置的，除村党支部、妇代会等个别组织依然发挥着一些特定治理功能外，其余的党群组织的治理功能弱化，甚至基本消失。在乡村治理实际运作中，事实已经不再发挥重要作用，成为边缘性组织。
二是村民自治类组织。根据村民自治要求新设的村民自治组织。主要有村民会议、村民代表会议、村民小组、村民委员会下辖组织、村务监督组织等。在现阶段浙江乡村治理的实际运作中，多数村庄的村民代表会议发挥了较好的治理功能。村务监督委员会是由浙江省武义县后陈村首创的村级监督组织，在省党政部门的推动下，已经在全省范围推行。在政府的主动推动下，在武义县后陈村等一些村庄的治理过程中，发挥了较大的作用。其余的组织基本没有发挥治理功能。
三是新兴民间自治组织。随着农村经济社会发展的多元化和农民需求范围、层次的变化，各地农村出现了一些由农民自我组织、自我管理、自我服务的新兴民间自治组织。大致有自治组织、自我管理组织、自我服务组织、自我娱乐组织四类。由于各地、各村的具体情况不同，新兴民间自治组织的设置状况有较大差异。比较常见的主要有：老年人协会、护村队、计生协会等。在一些村庄还建立了妇女禁赌协会、禁毒委员会、红白理事会、消防队、科技组、市场管理委员会等。
应当指出，现阶段的农村新兴民间自治组织，一部分是政府领导下建立的。一般根据政府有关部门的红头文件和要求，设置在村庄。这类组织是外部力量推动的结果，贯穿着一定的政府意向。其中，有些组织并非是村庄社会真正需要的，在实践中时常成为虚设机构，基本不发挥自治功能。另一部分则是因当地农村和村民群众的实际需要因运而生的。这类组织具有较强的内生性，往往能够在实践中发挥较好的自治功能，显示出较强的生命力。
3．超村落的民间组织。事实上，超村落的民间组织在中国乡村社会史上早已存在，传统上一直是整合村际公共领域的核心。对此，施坚雅、林美容等做过深入研究。传统的超村落民间组织主要获得了市场圈、信仰圈（包括宗族、宗教）以及公益圈的支持。
在当代乡村治理中，村际公共活动场域的产生与存在至少获得了三项特别基础的支持，从而使超村落的民间组织在村际领域获得了一定的合法性。根据我们的调查，超村落的民间组织在目前浙江农村主要表现为：（1）跨村专业合作经济组织。主要是由不同村庄从事某一相同行业的村民组建起来的，开展生产技术交流、产供销的合作互助等活动的一种自我管理、自我服务的经济组织。（2）村际协调委员会。近年来，在部分农村地区，由一些村庄管理者或农村精英发起，自发地组建了各种协调村际关系、处理跨村域公共事务的新型超村落民间组织。比如：浙江乐清的一些地方，由若干个村庄的干部自发发起，组建了村际协调委员会。其职责主要是协调村际之间的关系，处理发生在加入该组织的两个或多个村庄及其成员之间的合作与纠纷等。与前文提到的浙江苍南等地的多村联合党支部不同，村际协调委员会并非由政府发起、组建，受政府指导和规制。相反，它是由农村社会自我组织，有的至今没有为政府正式承认。（3）农村社区。近年来，浙江省一些地方政府在农村积极推动社区建设，但各地农村社区建设的模式存在着较大差异。其中，有的地方以中心村为核心，联合相邻的若干个村庄，建立一个社区。由此形成了一种新型的超村落农村基层组织。比如：浙江省金华市金东区孝顺镇的车客社区，以车客村为核心，联合了周边10多个村庄。
以上农村基层组织按一定的程序和方式进行排列组合，构成了特定的农村基层组织关系。
首先是同一层次的各个平行组织之间的横向关系。在组织结构视野下，为实现组织系统的功能，需要从横向上把各个组织按权限和责任分成若干平行的工作部门。每个部门有自己特定的功能，各部门之间分工合作、各司其职，由此形成特定的横向关系和横向结构。
农村基层组织的横向关系主要表现为：（1）村级组织之间的关系。在现阶段乡村社会治理实践中，三个村级组织之间的关系不同程度、不同方式地偏离了制度安排，具体呈现为整合型、冲突型、离散型三类关系。（2）村级配套组织之间的关系。总体而言，村级配套组织之间形成了一种既有分工又有合作的关系。一方面，各类村级配套组织之间形成了一定的分工格局，同时又存在着一定的合作关系；另一方面，各类村级配套组织系统内部的不同组织之间按一定的方式进行了分工，并依据一定程序实现彼此之间的合作与支持。至于各具体的配套组织之间的关系较为复杂，也缺乏稳定而统一的关系模式。（3）超村落的民间组织之间的关系。总体上说，农村中现存的超村落民间组织相对独立，彼此之间较少互动与合作，呈现为一种分散状态。在乡村治理过程中，它们几乎不与其他的超村落民间组织发生直接关联，呈现为一种独特的平行并列关系。
其次是不同农村基层组织之间的纵向关系。从农村基层组织的纵向结构分析，各个农村基层组织按权限和责任被排列在不同层次上，并根据一定的程序和方式构成关联，联结为整体，以便统一协调、共同完成农村基层组织系统确定的目标。
由于超村落民间组织独立自主地开展工作，在制度上没有纳入村级组织体系，在实践中也基本不与其他农村基层组织发生纵向关联，因此不列入农村基层组织纵向关系的考察视域。这里主要分析以下村庄公共权力组织之间的纵向关系：
一是村级组织之间的纵向关系。从乡村治理的实践运作看，村党支委（总支委、党委）与其他村级组织之间存在着领导与被领导的纵向关系。具体表现为：（1）村书记是村庄的&一把手&，负责全面，在村庄公共权力组织体系中居于核心地位。（2）在村务决策中，村党组织处于高于其他组织的特殊地位。有的农村地区甚至明确规定，重大村务决策遵循先党内、后党外，先党员、后群众的程序。（3）村书记兼任村经济合作社管委会主任，借助其兼任的经济合作社管委会主任的身份，事实成为了村庄的法人代表，合法地执掌村庄的财权。
二是村级组织与村级配套组织之间的纵向关系。村级配套组织众多，它们与村级组织之间的关系复杂多样。从整体上分析，村级组织与村级配套组织之间是一种领导与协助关系。一方面，作为村庄领导集团的村级组织对各村级配套组织实施领导，组织它们开展治理活动，分配相应的工作职责，下达村庄管理的任务；另一方面，村级配套组织作为村级组织事实上的下辖组织，听从村级组织的领导和指令，支持和协助村级组织做好村务管理工作。
有必要强调，在国家安排的村民自治制度中，村民会议和村民代表会议是村庄的权力机构，实施重要村务决策；村民委员会是村庄的执行机构，执行村务决策。村民委员会接受村民会议或村民代表会议的委托，故而应对村民会议或村民代表会议负责，受其监督。但在实践中，这种关系事实已经发生了不同程度的&倒置&。村民会议基本不召集，村民代表会议则需要接受村党支委和村委会的领导，在相当程度上成为了协助村级组织实施村务管理的配套组织。
三、农村基层组织的整合与创新
在村民自治制度环境下，乡村的治理和发展，很大程度上依靠农村基层组织。而农村基层组织的强弱，关键在于组织成员之间的团结和核心人物的权威和整合能力。农村基层组织如若具有较高的整合度，那么有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而充分实现组织的领导和治理功能。当前，相当部分村庄的自我管理、自我教育、自我服务没有达到村民群众和政府部门满意的理想状态，客观上与农村基层组织建设不到位密切相关。提升村民自治和发展农村社会，有待农村基层组织的整合和创新。在今后的一个时期，需要重点关注：
1．整合村级领导集团。任何一个社会的公共权力运行，均需要有一个强有力的领导核心。村域内同时设立村党支部委员会、村民委员会、经济合作社管委会。这些组织各自依据不同的制度规则运行，彼此之间职能交叉重叠，不可避免地会造成组织之间权力角逐，发生磨擦和冲突。村级组织关系不顺，致使村级领导集团的组织功能受到消耗和削弱。故此，整合村级领导集团，对于提高村级领导集团的组织功能和村民自治的效能，具有现实的必要性。
长远地看，村级领导集团应当合一化。不过，受多种因素制约，短期内要在中国农村实现这一组织整合目标，几乎没有可能。在当前，需要结合当前农村基层组织建构实际，积极探索村三委尤其是村两委协调、合作的有效方式。
在现实中，浙江省的多数村庄自发地选择村级组织&一体化&运行模式。采取&多块牌子、一套班子、统一分工、共同管理&，形成为一个统一的村务管理机构。有的地方借鉴他人经验，倡导党支委和村委成员相互兼职、书记与主任&一肩挑&，以降低干部人数和经济负担，减少矛盾和冲突。实践证明，这些&结合型&村级领导组织运行模式显示了明显的治理成效和强大的生命力。
我们认为，在农村基层组织建设过程中，有关部门应当尊重农村社会实际，尊重农民群众的创造。要在充分总结和提升各地实践经验的基础上，建构新型的村级领导集团。在现阶段，可以考虑在现有村组织设置的基础上，以村书记为核心整合村级领导机构，建立一个统一分工、职责分明、一体化运作的村级领导集团，构成为村庄公共权力的核心，共同实施村庄社会的自治管理。不过，在村级组织创新中，应当从现阶段浙江农村社会发展非均衡、多样化的实际出发，充分尊重基层政府和村民群众的主动性和创造性，允许不同地区的村级组织具有不同的形式，充分显现各地的区域特色，甚至于不同村庄的村域特色。
2．重建村庄组织。除村三委之外，现存的村庄组织极其复杂。它们性质不同，扮演的角色和发挥的功能有异，而且在不同地区不同村庄又有不同表现。有关部门应当在充分调查和理性分析的基础上，进行村庄组织设置的调整，重建村庄组织。
第一，重构村庄组织结构。对于现存的村庄组织，有关部门应当根据其在乡村治理中的表现和结果，从有利于农村社会和谐与发展出发，以实践为标准，做出分门别类的处理。那些应特殊需要而建立的组织，因其面临的社会实际的改变和工作任务的完成，其组织功能逐渐消失，目前事实已经处于虚设状态，需要根据新时期农村社会发展的实际做出改造。那些在村民自治实践中事实不发挥作用的组织，不论其是传统的还是现代的，都应当做出调整。或撤消、或合并。此外，要不断发现农村社会的新需求，尊重农民群众的新创造，积极培育内生性的农村社会组织。对那些符合条件的农村经济合作组织和公益性民间组织，要加强管理，搞好服务，引导它们在乡村治理和农村经济社会发展中发挥作用。在此基础上，构建一个适应新时期浙江农村居心叵测实际的村庄组织结构。
第二，构建村庄组织的良性运行机制。根据村庄组织的结构性调整，整合村庄组织系统功能。按系统分工，对各类村庄组织进行定性和定位，在此基础上明确每一个组织的职责和功能，制定相应的运作规范。逐步建立一套职责分明、功能分化、运行协调的村庄组织运行机制。
第三，规范和整合其他村庄组织。这里所说的其他村庄组织主要是指未被政府纳入农村基层组织体系的组织。其中，有些是国家法律承认但未纳入政府设计的农村基层组织体系的农村组织。如：农村宗教组织。有些则是没有被现行国家法律和制度承认的非正式组织。如：宗族、派系等。这些组织事实存在于村庄社会，并在乡村治理运作中发挥着独特功能。它们游离于乡村治理正式制度之外，作为非正式组织参与村庄治理活动，构成为乡村治理应正视这些组织存在的客观运作中的一种隐秘机制。有关部门应当正视这一客观事实，主动地将其纳入农村组织制度建设之中，借助制度规制，规范和整合其组织行为。
3．创设新型农村基层组织。根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。在当前，特别需要加强如下方面的组织创新：
第一，积极培育村民自我教育、自我服务型自治组织。在当前浙江的乡村治理中，一个突出的问题是：村民自治的&三个自我&一手硬、两手软。只强调村民群众对村务的自我管理，自我教育、自我服务几乎是空中楼阁。村民自治被简单地理解为以民主选举、民主决策、民工管理、民主监督等&四个民主&为主要内容和环节的村民自我管理。严重制约了基层群众自治和农村社会的正常发展。据此，在今后一个时期，有关部门应着力培育村民自我教育、自我服务型组织。要充分关注和尊重村民群众的组织创造，对于那些村民群众自发组建的趣味性组织和利益性组织等自组织，可以由村委会按照自我管理、自我教育和自我服务的原则进行协调，引导这些组织在自主运作的同时，积极参与村庄公共生活，建立有序的村民政治和社会生活参与组织机制。
第二，加强农村公共服务组织建设。农村公共服务短缺是一个不争的事实，已经严重影响农村群众的生产与生活。当前农村公共服务的短缺，固然是由多种因素造成的，但公共服务组织缺乏无疑是一个重要原因。政府部门应当根据城乡公共服务均等化的要求和目标，承担起农村公共服务组织建设的重要职责，有力地促进农村公共服务的发展，切实地为广大农民群众提供必要的公共服务。农村公共服务组织的建设模式可以是多样性的。比如：以中心村为核心建立农村社区服务机构、以原管理片为基础改组建设公共服务机构、建设城乡统筹的公共服务组织，等等。从总体原则讲，农村公共服务组织建设要以便民、高效为取向，实现资源共享、优势互补、协调运行。
参考文献：
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