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由一起请求撤销结婚登记行政诉讼案件引发的几点思考
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　　天津市汉沽区人民政府法制办公室
　　日前，我市B区人民法院审理了一起请求撤销结婚登记的行政诉讼案件，由此引发了笔者对我国现行婚姻登记制度和行政诉讼相关问题的几点思考，现诉诸笔端，以求和同仁共勉。
　　一、案情简介。
　　某男，1979年出生，某女，1981年出生，同为我市A区居民，二人于2000年举行结婚典礼，开始共同生活。2009年10月，男方向A区人民法院提起民事诉讼，称自己从未办理过结婚登记，要求分割同居期间的共同财产及解决子女扶养问题，庭审中女方提供了我市B区民政局2001年颁发的B民婚管字第X号结婚证。经A区法院调查，B区无二人结婚登记档案，且该年度X号结婚证系他人婚姻登记档案。该结婚证系双方未婚先孕，为逃避计划生育处罚，由女方于2001年托关系由B区民政局办出。2010年3月，男方遂以B区民政局为被告，以自己未到B区民政局办理过结婚登记、双方均不属B区居民，颁发结婚证程序违法为由向B区人民法院提起行政诉讼，要求撤销该结婚证。B区人民法院受理此案后，发现该结婚证加盖有B区人民政府婚姻登记专用章，认定为该结婚证系B区人民政府颁发，遂告知原告应变更被告，原告既向法院申请将被告变更为了B区人民政府。B区人民法院公开审理了此案，庭审中查明，原告于2001年为子女办理出生登记和2008年购房办理贷款时均使用过该结婚证。2010年4月，B区人民法院以超过法定起诉期限为由，裁定驳回了原告的起诉。
　　二、婚姻登记瑕疵争议案件作为行政诉讼受案范围的历史法律依据。
　　将婚姻登记瑕疵争议案件作为我国行政诉讼案件的受案范围，这是和我国婚姻制度以及行政法学理论特别是行政诉讼法律制度的发展建立密切相关的。
　　纵观我国婚姻制度的发展史，从封建王朝至北洋军阀及国民党政府，一直沿袭着契约或仪式婚制，国民党政府1930年底公布的民法亲属编仍规定结婚须举行公开仪式，并有二人以上证人证明。自解放前的革命根据地时期起就开始实行了结婚登记制度，如1931年的《中华苏维埃共和国婚姻条例》、1934年的《中华苏维埃共和国婚姻法》、抗日战争和解放战争时期的地区性婚姻条例，均有结婚须依法办理登记的规定。新中国成立后，1950年颁布了《中华人民共和国婚姻法》（下称《婚姻法》），确立了新中国的婚姻登记法律制度，《婚姻法》也经历了从1950年建立，到1980年重新制定，至2001年修改完善的过程。为落实好这一法律制度，国务院内政部1955年制定了《婚姻登记办法》，1980年民政部又制定了新的《婚姻登记办法》，1986年又重新修订了该办法，1994年国务院制定了《婚姻登记管理条例》，2003年国务院又制定了《婚姻登记条例》，民政部为贯彻实施好新条例，同时配套实施了《婚姻登记工作暂行规范》。我市也先后出台并修订过《天津市婚姻登记办法实施细则》和《天津市婚姻登记管理办法》。
　　随着我国行政法学思想理论的不断进步和发展，1989年我国颁布实施了《中华人民共和国行政诉讼法》，规定了对部分具体行政行为可提起行政诉讼，开辟了我国“民告官”之先河。可以说在此之前，大多人民群众对具体行政行为内涵并不清楚，普遍地认为只要是行政机关作出的行为就是行政行为。当时婚姻登记行为在我国的法制体系中是否属具体行政行为呢？当时现行有效的婚姻登记规定为经国务院批准1986年民政部颁布的《婚姻登记办法》，该办法第九条第二款规定：“婚姻登记机关发现婚姻当事人有违反婚姻法的行为，或在登记时弄虚作假、骗取《结婚证》的，应宣布该项婚姻无效，收回已骗取的《结婚证》，并对责任者给予批评教育。触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。”由于当时在法制体系上承认事实婚姻，以及该办法出台时我国还未建立行政诉讼法律制度，当时区分婚姻登记是否当属具体行政行为也无特殊作用，就婚姻登记系国家行政机关作出的现实，再加上该办法的如此规定，人们普遍将婚姻登记理解为行政审批或行政确认，是登记机关的行政职权。这也在1994年颁布的《婚姻登记管理条例》中得到了进一步确认。该条例第二十四条规定“申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，婚姻登记管理机关应当撤销婚姻登记，对结婚、复婚的当事人宣布其婚姻关系无效并收回结婚证，对离婚的当事人宣布其解除婚姻关系无效并收回离婚证，并对当事人处以200元以下的罚款”；第二十七条规定“违反本条例第十二条、第十八条的规定予以登记的，婚姻登记管理机关应当对婚姻登记管理人员给予行政处分或者撤销其婚姻登记管理员的资格；并对仍不符合婚姻登记条件的当事人撤销婚姻登记，收回婚姻登记证书”；第二十八条规定“当事人认为符合婚姻登记条件而婚姻登记管理机关不予登记的，或者当事人对处罚不服的，可以依照行政复议条例的规定申请复议；对复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定提起诉讼”。通过上述三条法规规定不难看出，至此在我国法律体系中已将婚姻登记完全纳入了行政管理范畴，并定性为具体行政行为可依法申请行政复议或提起行政诉讼，且规定了行政复议是行政诉讼的前置程序。
　　我们通过上述分析，可见在一定的历史时期，将婚姻登记瑕疵争议案件纳入行政诉讼的受案范围是有法律依据的，当时这也属我国婚姻登记法律制度的一个特色。
　　三、此类案件现已不再属行政诉讼受案范围。
　　1994年颁布的《婚姻登记管理条例》第二十三条规定：“未到法定结婚年龄的公民以夫妻名义同居的，或者符合结婚条件的当事人未经结婚登记以夫妻名义同居的，其婚姻关系无效，不受法律保护。”从此，我国结束了法制上对事实婚姻予以承认的历史。1994年以后进行婚姻登记的，婚姻登记一但被取消，原有的婚姻关系将在法律上被认定为无效并不受法律保护；未经登记的，按同居关系处理。再加之我国司法实践中对同居期间和婚姻关系续存期间的所得财产争议处理原则的不同，使得知道自己当初结婚登记存在瑕疵的当事人，为了寻求更大的经济利益，在解除婚姻关系时不是直接向人民法院起诉离婚，而是先采取行政诉讼来请求撤销婚姻登记，而后再行婚姻关系无效财产分割之诉。由于行政诉讼无法对当事人间的婚姻关系是否有效及财产分割等民事权力作出处理，通过行政诉讼还不能发挥定纷止争的目的，行政诉讼结束后仍须进行民事诉讼才能将当事人间的争议处理完结。这大大增加了当事人和婚姻登记机关的诉累，同时也是对国家审判资源的一种无形浪费，这也是和国际上将婚姻登记作为民事登记事项、将婚姻登记瑕疵纠纷直接纳入婚姻关系成立与否的民事诉讼的司法理念不相适应的。
　　且随着经济的发展和社会的不断进步，婚姻关系、财产关系也变得更为复杂，为了进一步满足社会的需要，我国2001年对《婚姻法》又重新进行了修订，第一次用法律的形式规定了四类无效婚姻（婚姻法第十条）和一类可撤销的婚姻（婚姻法第十一条），该法第十二条同时规定了婚姻无效或被撤销的按同居处理，对同居期间所得财产人民法院根据照顾无过错方的原则判决。同年12月27日，最高人民法院《关于适用〈婚姻法〉若干问题的解释（一）》施行，该司法解释将因受胁迫结婚请求撤销婚姻的、因重婚、近亲、疾病、未到法定结婚年龄等结婚登记瑕疵引起的申请宣告婚姻无效纠纷，人民法院均按民事案件处理，而非采取行政判决的方式来撤销婚姻或宣告婚姻无效。2003年，国务院又将《婚姻登记管理条例》修改为了《婚姻登记条例》，这不仅仅是新老条例在名称上少了管理二字的简单区别，其在内容上贴近了国际上将婚姻登记作为民事登记事项的通行理念，通过登记实现公法对私权的保护，更加突出了服务的职能，弱化了行政管理职能。现婚姻登记机关不再具有老条例规定的婚姻登记管理机关的性质，新条例删除了撤销婚姻登记和宣告婚姻无效的行政监督管理职权。在相关纠纷处理上仅有处理受胁迫结婚请求撤销婚姻的职能，按新条例第九条规定采取撤销该婚姻宣告结婚证作废的办法，而不是老条例规定的撤销婚姻登记的办法。为贯彻落实好新条例民政部同步实施了《婚姻登记工作暂行规范》，该规范第四十六条又进一步强调了婚姻登记机关在处理婚姻登记纠纷方面的职能，规定了婚姻登记机关除受胁迫结婚之外，以任何理由请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的不予受理。可见婚姻登记已不属原老条例规定的具体行政行为，现此类案按行政案件处理已无法律依据。
　　按照行政法学理论，行政诉讼只能对行政职权的行使加以监督，给行政管理相对人提供司法救济渠道，行政机关不具有行政职权的事项不能通过行政诉讼程序的渠道来加以解决。现婚姻登记存在瑕疵的婚姻纠纷所涉及的实质也是婚姻关系成立不成立的问题，行政机关已无处理职权，此类案件不能纳入行政诉讼的范围，这是典型的民事案件，应按婚姻关系成立与否的确认之诉来加以解决。
　　四、按行政案件处理，该案被告的主体不适合，B区人民政府不能成为该诉之被告。
　　根据《行政诉讼法》第二条、第十一条、第十二条和最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》三十九条规定，行政管理相对人可以对行政机关作出的部分具体行政行为或拒不履行法定行政职责的不作为情况提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第二十五条规定，行政机关作为的行政诉讼应以作出具体行政行为的行政机关为被告，行政机关不作为的行政诉讼应以具有法定行政职能的行政机关为被告。国务院2003年颁发的《婚姻登记条例》第二条规定内地居民办理婚姻登记的机关是县级人民政府民政部门。我市1996年颁布并于1997年修订的《天津市婚姻登记管理办法》第四条也已明确规定“市民政局主管全市婚姻登记管理工作。区、县民政局主管所辖行政区域内的婚姻登记管理工作”。B区人民政府即未作出过颁发结婚证的行为，也无处理婚姻登记该方面问题的行政职权，既然颁发该结婚证系B区民政局所为，如能形成行政诉讼也应以B区民政局为被告。
　　该案中的结婚证虽盖有B区人民政府婚姻登记专用印章，这仅是当时婚姻登记专用印章的沿用问题。原经国务院批准、民政部1980年颁布的《婚姻登记办法》第六条规定结婚证加盖区人民政府印章，1986年民政部颁布的《婚姻登记办法》第十一条仍是如此规定，1994年国务院颁布的《婚姻登记管理条例》对印章问题未作规定。该制式专用印章自1980年启用后一直在婚姻登记工作中沿用，直至2003年民政部颁布了与《婚姻登记条例》同步实施的《婚姻登记工作暂行规范》。按该规范第九条的规定，全国统一了婚姻登记专用章的制式，由原来的区人民政府婚姻登记专用章统一调整为了区民政局婚姻登记专用章。且对该类案件亦不应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定的以署名机关为被告的情形，因为该结婚证的颁发,不是B区民政局经报请B区人民政府批准后作出的以B区人民政府为署名具体行政行为。
　　五、按行政案件处理，此类案件受诉讼时效所限一般难以进入实体审理，行政审判也难以处理当事人间争议的实质问题。
　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”此类案件当事人一般都是自始知道婚姻登记的，起诉时往往已超过了两年，如按行政案件处理，因受起诉期限的制约，人民法院不能受理。就是未超起诉期限人民法院受理了案件，行政审判也不能对当事人婚姻关系成立与否进行处理，根据《行政诉讼法》第五条规定，行政审判只是对具体行政行为的合法性进行审查。
　　此类案件如告知当事人按婚姻关系成立与否提起民事诉讼，则将不会受诉讼时效的限制，无论结婚登记已过时间长短，当事人可随时向人民法院起诉，由人民法院对当事人的争议问题直接进行实质审理，可对当事人婚姻关系的处理及财产分割、子女扶养等问题一并形成判决，发挥民事审判的法定作用，实现民事诉讼法的法律目的。
　　六、进一步规范完善婚姻登记工作，加强对婚姻登记工作的监督管理。
　　按照现行的婚姻登记制度，婚姻登记机关只能对当事人是否符合婚姻登记的条件进行形式上的审查，而非是实质审查。特别是只在一方的户籍所在地、凭户口本、身份证、无配偶及直系血亲和三代以内旁系血亲关系的签字声明就可办理登记，新条例取消了婚前体检的强制性要求，再加之社会上诚信失衡的问题，提供虚假证明以及冒名顶替等现象屡见不鲜，这很难保证婚姻登记上不存在瑕疵。该类行为登记机关在主观上并无过错，所以婚姻法规定了可通过民事诉讼来宣告婚姻无效的途径来加以解决。为了从源头上防止婚姻登记瑕疵的发生，应建立和完善公民的民事登记事项资源共享制度，健全我国的民事事项登记体系，实现有关部门对人口的出生、户籍、婚姻等相关民事登记事项的资源共享，婚姻登记机关可通过网络资源对当事人的申请条件进行实质审查，为婚姻登记机关提供强有力的技术保障和真实的事实基础。
　　由于在婚姻登记制度本身上就存在漏洞，这也让一些本身不符合法定条件的人办理婚姻登记提供了方便。而且由于监管体制的不完善，也造成了一些婚姻登记工作人员违法办理婚姻登记情况，托后门走路子违法办理婚姻登记的情况也时有发生。在进一步规范婚姻登记制度工作的同时，还应进一步加强对婚姻登记工作的监管，加大责任追究力度，对违法办理婚姻登记的要取消婚姻登记工作资格，并实行终生责任追究制度，建立健全国家工作人员诚信记录体系。
　　以上是笔者由该起行政诉讼案件所引发的一些想法，这只是自己的一些粗浅见解，由于能力和水平有限，错误和不当之处在所难免，还望大家予以批评指正。
　　　　　　　　　　　　　
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