人民日报评论员观察：以治理法治化铲除“村官腐败”
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　　用法治方式和制度手段管住村官的“绝对权力”，才是纠治村官违纪违法的治本之策　　　　　
　　有一部《别拿自己不当干部》的电影，冯巩饰演的纺织厂工段长王喜，官不大，但处处以干部的标准严格要求自己，时时把“当官不为民做主，不如回家卖腐乳”记在心上，受到群众拥戴。现实中却有一些基层“小官”，用起权来没忘自己是干部，贪腐起来却自恃“法律管不到，不捞白不捞”，向公共资源张开了贪婪大口。
　　据报道，近年来基层干部尤其是“村官”渐成腐败重灾区。在湖南吉首，一名村干部在因贪污公款被查后，竟然理直气壮地反问：“我当村干部不就是为了捞两个吗，这怎么还违法了？”说得如此大言不惭，却道出了村官猖狂腐败背后的扭曲逻辑，也暴露了基层治理中法治观念缺失的软肋。
　　说来，法律意义上，村干部只是基层群众自治组织的代理者，确实还不属于国家公职人员，不过，村官们在“捞两个”时，还真别不把自己当干部，以为党纪国法管不着。根据我国刑法第九十三条第二款的解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，在救灾抢险、扶贫移民、土地征用补偿等7种情形下利用职务不当牟利，即可构成贪污罪、挪用公款罪、受贿罪。更何况，国法之外，还有要求更为严格的党规党纪。
　　村官是党和政府在基层不折不扣的形象代言人，他们是否依规依纪依法办事，关涉百姓的切身利益，也关乎基层的有序运行。现实中，大部分村官都能尽心尽责，构筑了良好的执政根基。然而，也有少数村官成了基层治理的“病原体”，甚至成为触发集体上访、群体事件的火药桶。从大吃大喝、奢靡浪费，到蚕食扶贫资金、粮食补贴，再到鲸吞征地补偿款、土地出让金，群众身边有了腐败蚊蝇嘤嘤嗡嗡，对党和政府的公信力而言不啻为一次塌方。
　　今年7月，中央巡视组工作报告曾痛陈，一些地方“乡村干部腐败问题凸显，‘小官巨腐’问题严重”。另有统计显示，自2013年以来，全国各地公开村官违纪违法案件171起，其中，涉案金额超过千万的案件有12起，总金额高达22亿元。有机构认为，能否清除低级别官员的腐败才是廉洁政治的真正考验，反腐的成败取决于拍“苍蝇”。这样的观点虽可商榷，但也提醒我们，“苍蝇”虽小危害并不小，必须像打“老虎”一样毫不留情。加大依法惩腐力度，方能对涉腐村官形成有力震慑。
　　小村官何以滋生大腐败？权力失去监督和制衡是根本原因。长期以来，老百姓囿于法律知识的匮乏，对村官腐败痛在心中而无可奈何。一些基层政府出于发展经济和维护稳定的考虑，对村干部贪腐问题往往“民不举，官不问；民不闹，官不究”。村官权力并不大，但相较于监督力量的薄弱，其相对权力不可谓不大，甚至达到了“上管天，下管地，中间管空气”的地步。在权力不受制约的情况下，村官难免视法律如同儿戏，不拿自己当干部反拿自己当土皇帝。有人戏称某些地方的“村民自治”几乎已经变成了“村官自治”，足以说明此中问题。
　　就此而言，用法治方式和制度手段管住村官的绝对权力，才是纠治村官违纪违法的治本之策。一方面，已有的村干部经济责任审计、村务公开等制度必须激活，另一方面也要推进村级反腐的制度化建设，让纪检力量下沉到乡村。十八届四中全会提出推进基层治理法治化，对增强基层干部法治观念、加强基层法治机构建设提出了具体改革要求，为破解村级反腐难题指明了方向。将这些要求落到实处，把村级权力牢牢束缚在制度笼子里，一定可以从根本上扭转基层干部的法治观、权力观。
　　全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。农村不应是反腐败的死角，治理村官腐败，理应上升到推进基层治理法治化的高度。早日啃下这个硬骨头，才能为乡土中国迈向现代化奠定更坚实基础。
　　《 人民日报 》（ 日 09 版）
(责编：王吉全、文松辉)
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人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright &
by .cn. all rights reserved——十八届四中全会精神解读
　　闭幕不久的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是中国共产党历史上第一次提出“法治体系”的概念，标志着中国特色社会主义法律体系形成后，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这一具有内在联系、互相影响、彼此制约的法治体系正在形成。从法律体系向法治体系迈进，一字之差，标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型，也是国家治理现代化的重大跨越。
　　这也是我们党第一次以党的文件形式，对依法治国的重大理论和实践问题做出全面和系统的回答，同时对贯彻依法治国基本方略做出了全面部署和安排。自治区党委也及时召开了第九届十二次全体会议，对全面推进依法治区、加快建设法治内蒙古作出了安排部署，确定了我区法治建设的目标任务，提出按照中央关于加快建设社会主义法治体系的部署要求，着力加强地方性法规、政府规章和社会规范建设，加快形成完备的地方法规规范体系；着力加强保障宪法实施和执法、司法、守法等方面体制机制建设，加快形成高效的法治实施体系；着力加强对权力运行的制约与监督，增强监督合力和实效，加快形成严密的法治监督体系；着力加强法治建设的组织领导保障、干部人才保障和制度机制保障，加快形成有力的法治保障体系；着力加强党内法规制度建设，提高党内法规的执行力，加快形成完善的党内法规体系。扎实推进依法执政制度化规范化程序化，切实保障严格规范公正文明执法，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，树立宪法法律权威，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境。
　　《决定》提出了180多项重大改革和制度推进措施，充分体现党的十八大和十八届三中全会精神，体现习近平总书记系列重要讲话精神，体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑关系，深入回答了全面推进依法治国的一系列重大理论和现实问题，凝聚了全党智慧，反映了人民意志，是当下和今后一个时期指导我国法治建设的纲领性文件，是我党依法执政的行为指南。从全会的公报和习近平总书记的说明可以看出，我们党在今后一个时期，无论是在治国、治党、治军，涉港澳台、内政外交、国防，还是改革、发展、稳定等各项任务中，法治建设都将发挥引领和规范作用，成为我们必须遵循的一条核心主线。
　　一、关于十八届四中全会主题的确立
　　我们党为什么要将依法治国定为四中全会的主题？我们从全会的说明可以看出，今年1月份，党的十八届三中全会以后，中央即着手研究和考虑党的十八届四中全会的议题。党的十八大提出了全面建成小康社会奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要有力的支撑和可靠的保障。大家都知道，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，无论是统筹社会力量、平衡社会利益，还是调节社会关系、规范社会行为，都需要在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，以法治方式疏浚改革洪流，以法治思维化解矛盾淤积、减少利益调配带来的社会震荡、缓解结构调整造成的转型阵痛，全面深化改革与全面推进依法治国，可以说就如车之两轮、鸟之两翼，需协同驱动，缺一不可。为此，中央政治局确定党的十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题并作出决定，这是三中全会做出的全面深化改革部署的一个必然要求。
　　习近平总书记也曾强调，党中央决定党的十八届四中全会以全面推进依法治国为主要议题，是基于以下基本考虑：一是全面推进依法治国，是落实党的十八大和十八届三中全会确立的目标任务的现实要求；二是全面推进依法治国，是推动经济社会持续健康发展、促进社会公平正义的根本要求；三是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，需要从全局的高度作出总体部署；四是面对人民对加强社会主义法治的期待，必须高举依法治国大旗，确保法治建设正确方向。
　　细细梳理，其实不难发现，自党的十八大以来，以习近平总书记为首的国家高层领导人，就已经在精心设计中国的法治进程，从表态到实质行动，其路径清晰可辨。日，新领导班子刚刚履新不足一月，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记指出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；2013年1月，在全国政法工作电视电话会议上，习近平总书记提出“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，不久之后，中国法院系统密集平反了一批冤假错案；日，全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律法规的决定，实施了56年的劳教制度退出历史舞台；今年1月的中央政法工作会议上，习近平总书记要求“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”；在十八届三中全会上，会议审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推进法治中国建设”单列，进行专题论述；在今年召开的一次中央政治局会议上，习近平总书记又提出“依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。由此我们看到，这位中共史上第一位拥有法学博士学位的总书记以及新一届党中央的治国思路中，法治印记清晰可见。
　　为确保全会顺利召开、全面推进依法治国能迈出实质步伐，这次十八届四中全会《决定》的起草，由习近平总书记亲自担任组长，由张德江同志和王岐山同志担任副组长，并经过深入调查研究、广泛征求意见、开展专题论证、反复讨论修改，听取了各方的意见建议。中央政治局常委会议4次、中央政治局会议2次分别审议决定稿，使核心决策既总揽全局也避免了各方面的利益冲突和扯皮，来保证法律的制定和法律的实施，也保证我们党的普通党员在全国范围遵守。这是习近平总书记继担任党的十八届三中全会文件起草组组长之后，又一次担任党的中央全会文件起草组组长，力量之大、力度之强前所未有，由此可以看出我们党推进依法治国的决心。
　　二、关于对依法治国的理解
　　依法治国这样一个概念，是我们党在1996年的第八届全国人大四次会议上第一次提出来的。1997年9月，党的十五大提出依法治国、建立社会主义法治国家，从此将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议通过了宪法修正案，宪法修正案第五条增加了一款：“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家”。2002年11月，党的十六大报告从发展社会主义民主政治的高度指出，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大报告以科学发展观为统领，将深入落实依法治国方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。党的十八大报告提出，全面遵循依法治国，加快建设社会主义法治国家，将依法治国方略提到了一个更新的高度。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，这就确立了在新时期法治化建设的根本目标。
　　从党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”16字方针，经历了36年风风雨雨的考验，我们出台了12000多部法律法规，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们解决了“有法可依”的问题。过去我们讲法制是指制度的“制”，就是讲建立的问题。十八届四中全会《决定》提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的16字方针，明确讲法治是治理的“治”。这也表明，传统意义上以法律体系为载体的静态法治正在向以法治体系为载体的动态法治转变；写在纸上的法律正在向生活中的法律转变；法律上抽象的权利正在向具体的诉权转变，司法的公正和价值也再次被关注。
　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”经过这么多年的努力，大家也能明显感到，我们有法可依了，但是还没有做到有法必依。法律的权威会受到权力和地方行政化的干扰，存在一些“权大于法”的困惑，地方保护主义、一些领导干预过问案件，都给执法造成了很大的困惑。司法权的中央事权属性和判断权属性未能得到充分体现，司法权运行的内部监督制约机制尚未完全形成，外部环境有待优化，保障机制尚不健全，司法不规范、不严格、不透明、不文明现象仍然存在，部分社会成员遵法信法守法用法和依法维权意识不强，与党和国家事业发展要求相比、与人民群众期待相比、与推进国家治理体系和治理能力现代化相比，司法体制和工作机制还存在许多不相适应的地方。所以这次十八届四中全会提出了依法治国和一系列重大司法体制改革的总体设计，强调建立一个法治体系，形成以宪法为核心的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，下一步的法治建设将按照这样一个目标来实现。
　　另外，正如习近平总书记在《决定》说明中指出的那样，司法改革是这次全面深化改革的重点之一。十八届三中全会提出的一系列司法改革新举措，在会后很快进入密集调研、推进阶段。今年6月，习近平总书记任组长的中央全面深化改革领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等三个关于司法改革的文件。就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方人民法院、人民检察院人财物统一管理这四项重大改革事项，选取上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。许多专家学者认为，改革致力于革除过去的弊端，司法去地方化、去行政化，这样的方向是符合司法本身规律的，改革成果值得期待。从明年开始，内蒙古也将成为第二批改革试点，司法体制改革将全面展开，这是对我们法、检两院领导干部和干警的一次重大考验，也特别需要盟委、行署及相关部门的大力支持。
　　三、十八届四中全会的亮点
　　通过对《决定》和《决定》说明及相关理论文章的学习，现对以下40个方面的内容提一些粗浅的认识与大家共勉。因为我一直从事法院工作，对涉及法院的一些改革亮点更加关注，所以这里我也会结合最高法院对司法改革的一些提法，更多地和大家探讨一下涉及法院工作的一些问题。
　　1.坚持依法治国和以德治国相结合。法律作为社会行为的底线，是社会公德的固化和外化，作为“他律”对人的社会行为发挥强制作用。道德作为更高的行为标准，像看不见的软性法律在人的内心规范着人们的行为，起着“自律”的作用。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，不依法治国，突破社会道德底线的行为不受到必要制裁和惩处，人们就会放松内心的道德约束，以德治国就会失去底线和依托，就有可能导致公德废弛。同样，如果没有以德治国，法治精神在全社会得不到普及和信奉，法律的权威不是源自人民的内心拥护和真诚信仰，遵纪守法没有内化为人们的自觉行为，人们内心缺乏法律底线的概念，依法治国要么难以实行，要么虚与委蛇。因此，《决定》将“坚持依法治国和以德治国相结合”确定为全面推进依法治国必须遵循的一项重要原则，强调必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。
　　2.坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，是治国安邦的总章程，宪法的生命力在于实施，宪法的权威也在于实施。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。这次全会提出依宪治国的理念，坚持依法治国首先就是要坚持依宪治国，坚持依法执政首先也要坚持依宪执政，遵守宪法不仅是公民的义务，已经融入为党的执政理念，这凸显了宪法的地位。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威，我国现在还没有宪法法院，我们还没有依据宪法条文来审判案件，宪法是我国的根本大法却只能作为我们的一个政治纲领。《决定》提出“健全宪法实施和监督制度”，这是加强宪法实施、维护宪法权威的一个重大举措。《决定》强调，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”相信随着今后宪法地位的提高、宪法权威的树立，宪法提到的基本权利将得到落实，人民法院和人民检察院的地位就会明显提高。
　　3.将12月4日设立为国家宪法日。从世界范围看，把本国通过、颁布或者实施宪法的那一天确定为“宪法日”，是国际上的通行做法，旨在提高公民对宪法的关注度和认知度，增强全社会的宪法意识和国家观念。在许多国家，宪法日已成为“国民的节日”。每逢这一天，国家都要举行隆重的纪念活动，有些国家还把宪法日定为法定假日。日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法，之后又相继通过了4个宪法修正案，实现了宪法制度的与时俱进。但在2012年的一项公民宪法意识问卷调查中显示：参与问卷调查的人群21%没有读过宪法、不了解宪法；22%没有读过宪法，但了解一些内容；38%读过一部分；仅有19%读过宪法。此项调查表明，我国急需加大对宪法的宣传、教育。2001年，我国将12月4日作为每年一次的全国法制宣传日，但没有明确具体的内容和形式，如今把宪法日设定为国家节日，定位很高，意义重大。今后在每年这一天，通过举行各种形式的宪法纪念宣传活动，推进宪法宣传教育常态化，有利于向广大公民深入普及宪法知识、切实增强宪法意识，有利于在全社会树立宪法权威、促进宪法实施，将引导人们更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。
　　4.我国将建立宪法宣誓制度。宪法宣誓，是指国家公职人员就职时依法公开承诺忠于和遵守国家宪法。这是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。宪法宣誓的做法起源于美国。1787年美国宪法规定，美国总统就职时必须宣誓“竭尽全力恪守、维护和捍卫合众国宪法”。1919年德国魏玛宪法规定，“一切公务人员及国防军人，应对本国宪法宣誓”，第一次把宪法宣誓主题扩大为所有公务人员和军人。自此，宪法宣誓逐渐在国际社会得到广泛认可，成为世界上大多数国家宪法制度的一项重要内容。四中全会《决定》明确提出要建立宪法宣誓制度，“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”，虽然是个仪式，但通过这样做，可以引导各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法基本知识，深刻认识维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威、捍卫宪法尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，切实树立忠于宪法、维护宪法的自觉意识，带头遵守宪法法律，带头依法办事。同时，落实这一制度也具有示范效应，有利于推动在全社会加强宪法宣传教育，有利于在干部群众中广泛宣传宪法知识、增强宪法观念，引导人们自觉弘扬宪法精神、维护宪法权威、促进宪法实施。
　　5.健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。形成完备的法律规范体系，关键在于坚持科学立法、民主立法，完善立法体制，提高立法质量。目前，许多法律草案由政府有关部门起草，部门主导立法导致各相关部门因利益冲突而相互扯皮、推诿塞责，使得该立的法迟迟立不起来，要么由于部门主导而致使部门利益法律化。针对这些问题，《决定》提出，要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报请党中央讨论决定。要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。要加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，推进立法精细化。要建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度，建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，并增加有法治实践经验的专职常委比例。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。《决定》同时强调，完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。一系列的新要求，将人大主导立法的作用充分体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。
　　6.明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。“立良法以行善治”。目前，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法甚至成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是谁声音大、谁的地位强势谁说了算，使很多利益关系得不到及时、有效维护。为解决这些问题，《决定》提出，对部门间争议较大的重要立法事项，可以由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，避免久拖不决。进一步明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。并且要完善公众参与政府立法机制，并探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，探索委托第三方起草法律法规草案。就是说，今后可能法学界、实务性律师界要被作为第三方来介入起草立法草案，以防止扯皮、防止久拖不决。此外，还要加强全国人大常委会对法律的解释工作，对那些相互矛盾、存在“打架”的法律现象，及时通过加强法律解释工作予以消除。
　　7.企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。《决定》强调，“国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。”现在只要涉及到一些重大活动，政府认为必要就会要求企业停产，以防污染、防噪声，这是中国目前体制下可以做到的。但是在今后一个时期或在一个特殊环境下，还这样做就是违法行为，企业可以要求你拿出一个可依据的法规或决定，拿不出来企业就可以和你说“不”，企业还可以对你拿出的决定提起诉讼。这就能够有效避免企业经营中经常遇到的非法干预，如“乱摊派”“拉赞助”“吃拿卡要”等问题。所以现在在管理市场主体时缺乏法律依据不行，执法人都要有这样的新理念，没有法律依据的事情今后政府是不能做的。这也印证了李克强总理的一句话：“让市场主体‘法无禁止即可为’，让政府部门‘法无授权不可为’”。
　　8.编纂民法典。法典是同一门类的各种法规经过整理、编订而形成的系统性法律。民法典是指在采用成文法的国家中，用以规范平等主体之间私法关系的法典。民法典在法治建设中具有独特的地位，在成文法的法律传统之下，衡量一个国家或地区法治文明发展程度的一个重要标尺就是有没有一部好的民法典。可以说，民法典是法治现代化水平的重要标志。此前，我国曾于1954年、1962年、1979年、2002年4次启动民法典立法，但由于物权法尚未制定、全国人大常委会组成人员对草案认识分歧较大等原因而搁置。2007年我国颁布了物权法、2009年颁布了侵权责任法、2010年颁布了涉外民事法律关系适用法，至此，我国重要的民事法律基本齐全，编纂民法典的条件已经基本具备。此次四中全会再次提出编纂民法典，这对中国的执法体系来讲，是一项非常重要的、期盼已久的重大司法体制改革，可进一步加强市场法律制度建设，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、资源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面的法律规范，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用，这是市场经济体系系统化所需要的重要文件。在现有民事法律基础上编纂民法典，是完善中国特色社会主义法律体系、强化公民权利保障、推进法治中国建设的基础性工作。完成这一宏大工程，必将成为中国特色社会主义法治道路上的标志性事件，也将开启我国公民权利保护的新时代。
　　9.加强推进反腐败体系国家的立法。腐败的本质是权力滥用，依法治国的核心是依法治“权”。全面推进依法治国，是对党风廉政建设和反腐败工作的有力推动，惩治腐败必须依法进行。《决定》提出，“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢、不能、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象，完善惩治贪污贿赂犯罪的法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”。近几年，我国司法机关在查办、惩处贪污贿赂犯罪方面做了大量工作，反贪污贿赂犯罪法制工作力度在不断加大，对于保障经济社会发展起到了积极作用。但是，随着市场经济不断发展和变化，贪污贿赂犯罪出现许多新情况，贪污贿赂的数额越来越大，手段、形式等方面都出现许多新情况。我国刑法规定贪污罪、受贿罪的对象仅限于“财物”，而《联合国反腐败公约》规定接受“不正当好处（利益）”就构成受贿。虽然通过司法解释，我国在司法实践中对贿赂犯罪实际掌握的尺度已经包括“财物和其他财产性利益”，但毕竟于法无据，需要对刑法作出修改，必须完善相关法律制度，为惩治腐败提供有力的法律依据。另外，反腐败体系国家立法这样一个概念在全会上提出来是全新的、第一次，反映出中央要通过立法的形式建立一个反腐防控的惩防体系。2013年8月，我国首部预防腐败地方法规在广东省汕头市实施。而四中全会《决定》对反腐败国家立法的涉及，无疑将更进一步推动反腐败体系的建立和完善。
　　10. 加紧出台反恐怖等一系列亟需的法律，依法规范网络行为。近年来，民族分裂势力和宗教极端势力策划发动的暴力恐怖案件不断上升，而我们国家涉及恐怖活动的很多问题在法律方面都还是空白，所以急需制定具体法律、明确相关概念、规范具体行为、界定罪与非罪的界限。这次第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了反间谍法、第一次审议了反恐怖主义法草案，反恐怖法的出台已经提上日程。当前的网络现状是，任何一个人在几分钟内就可以发布一个震动全国的消息，不管是正面的还是负面的、真实的还是虚假的信息，只要能吸引网民眼球，就会被网民在第一时间传播、散布，以致现在的网络非常混乱。《决定》提出，“加强互联网的领导，完善互联网信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律规范，依法规范网络行为”，这就说明我们国家已经高度重视这一问题。
　　11.加快建立生态文明法律制度。保护生态环境、建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法治。早在20世纪80年代初，我国就把保护环境作为基本国策，多年来大力推进生态环境保护，取得了明显成效，但生态环境恶化趋势还没有得到根本扭转。这其中有自然、历史原因，有经济快速发展过程中盲目开发、无序开发、过度开发的原因，而体制不完善、机制不健全、法制不完备则是深层次的制度原因，必须通过最严格的制度、最严密的法治，推进资源节约和环境保护，实现天蓝地绿水净。这些年来，我们在生态环境保护方面逐渐建立了一套制度体系，仅环保法律法规就达120余部。特别是今年4月十二届人大常委会八次会议通过了环境保护法修订草案，将于明年1月1日起实施，它从环境规划、环境标准、环境监测、生态补偿、排污许可、处罚问责等方面，对环保的基本制度做出了规定，是我国环境立法史上的一座里程碑，是加强生态文明制度建设的重要成果。但目前来看，有些领域依然存在制度空白、无法可依，如土壤污染防治法、环境损害赔偿法等仍未出台；有些领域虽然有制度，但明显滞后于环保实践，如1987年颁布实施的大气污染防治法，已经14年没有修订过，对细颗粒物（PM2.5）防治、联防联控等内容没有涉及。《决定》提出，“加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”，将进一步强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本，体现“谁污染、谁付费，谁破坏、谁受罚”的原则，使排放污染、破坏环境者付出的代价，足以弥补环境修复的成本。习近平总书记也讲过：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。这生动形象表达了我们党和政府大力推进生态文明建设的鲜明态度和坚定决心。
　　12.强化对行政权力的制约和监督，行政机关不得在法外设定权力。有权必有责、用权受监督。行政权力是国家权力体系中最活跃、最强势的权力，强化对其制约与监督，是确保权力规范运行、为民所用的根本性措施，是提升各级政府及其工作部门依法履职能力、加快建设法治政府的必然要求。《决定》强调，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约。对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，完善政府内部层级监督和专门监督、纠错问责机制、完善审计制度。采取这些举措的目的在于，把权力关进制度的笼子，使权力运行守边界、有约束、受监督。《决定》还强调，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力寻租和设租的空间。”各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
　　13.推进各级政府事权规范化、法律化。明确各级政府事权对于促进政府间各司其职、各负其责、各尽其能，充分发挥好中央和地方政府两个积极性具有重要作用。我国政府间的事权划分和经济社会发展是相适应的，但随着全面深化改革的推进，也显现出来一些问题，就是政府间事权划分还比较笼统，政府事权划分存在随意性。如省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，这种格局造成目前中央财政本级支出只占15%，而地方实际支出却占到85%，很大程度加剧了基层政府财政困难。为进一步合理界定政府间事权，规范法律界定，《决定》提出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。
　　14.健全依法决策机制。决策是行政权力运行的起点，规范行政决策行为是规范行政权力的重点。当前，我国仍不同程度存在决策机制不健全、程序不完善、不能绝对做到依法决策等问题，以致一些地方政府决策尊重客观规律不够、听取群众意见不充分、得不到群众理解。《决定》在健全依法决策机制上提出了两项新举措，一是把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确；二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。这些举措有利于科学民主依法决策，充分听取社会各方面意见，防止个人独断专行，减少决策失误，提高决策质量，而且有利于履行法定程序，保证决策的公信力和执行力。
　　15.积极推进政府法律顾问制度。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。这种以政府法制机构为依托，充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，有利于保证法律顾问在制定重大行政决策、推行依法行政中发挥积极的作用。也就是说，下一步我们要设立公益律师和公司律师制度，特别是政府要聘请一些律师作为法律顾问，这些法律顾问在重大决策面前要参与意见，对政府的行政行为是否合法要进行事前把关，这样可以有效降低决策风险和成本，提高决策质量，对政府改革、建设法治政府将起到很大的推动作用。
　　16.建立重大决策终生责任追究制和责任倒查机制。有权就要有责任，必须明确决策过程中各类主体的责任，实现科学决策，减少决策失误，实现决策权和决策责任相统一。改革开放以来特别是近年来，各级政府对决策造成重大损失或恶劣影响的事件，都依照有关规定严格追究责任。但是，随着形势的发展变化，也出现了一些新情况新问题。一方面，一些对经济社会发展有重大影响的、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的重大行政决策，从决策的提出、实施到产生效果，往往需要较长的时间周期，决策正确与否、效益如何，在较短时间内难以得到验证；另一方面，一些曾参与决策的主要领导及相关人员，有的已经退休，有的已经调到其他地区、部门任职，即使发现问题，责任也难以认定，大都不了了之。为进一步强化决策责任，《决定》提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策者的失误或者依法应该及时作出决定但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的坚决追究行政首长、负有责任的领导、其他人员和相关责任人员的法律责任”。坚持“谁决策、谁负责”，有利于强化权责一致，有利于强化依法决策，有利于强化决策评估，有利于强化责任追究。而且明确决策过程中的各类主体必须同时承担责任，如决策承办单位或者承担风险评估、合法性审查的相关工作单位、工作人员及参与决策的专家、专业机构、社会组织等。这表明，下一步，因久拖不决造成重大影响的问题可能就要入刑。人民法院马上面临审判体制改革、审判权的改革，法官审判团队同样要对所办案件终身负责，办不到案结事了人和、给党和政府造成不良影响的都可能要被追究相关责任，这对法官既是一种能力考验，也是一种心理考验。
　　17.大幅度减少市县两级政府执法队伍的种类。据调查统计，我国目前市县行政执法机构已经超过8万个，用于执法的编制达到135万多。从队伍数量来看，除称局、站、所、中心的以外，市级平均有16支队伍，县级平均有9支队伍。为解决多层重复设置队伍比较普遍的问题，《决定》明确提出，“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。从试点改革的情况看，有的地方将路政、运政、港航、征费稽查等监督处罚职能全部集中；有的地方整合市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政、公安交通管理等相关领域的全部或部分执法职能，都一定程度上解决了多头执法和多层执法的问题。《决定》还强调，加强对市县行政执法统一领导和协调；理顺城管执法体制；严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度；严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度；实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。
　　18.全面推进政务公开。阳光是最好的防腐剂。《决定》提出，“全面推进政务公开”。这对于加强对行政权力的制约监督和提供高效便民服务具有十分重要的意义。一要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，让人民群众对政府行使权力的内容、程序和过程享有充分的知情权、参与权、表达权、监督权。二要依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，尤其应推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开，防止行政权力肆意膨胀。三要依法公开涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件。未经公布的或虽然公布但不便于公众获知的文件，不应作为行政管理的依据。四要推行行政执法公示制度，进一步明确行政执法公示范围，依法公开执法依据、执法程序、执法结果，强化对行政执法活动的监督，规范行政执法行为。五要推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。法院也正在探索和试行网上立案。
　　19.探索建立检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的特定国家机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。关于民事公益诉讼，2012年修订的民诉法规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但现行法律中除极个别外并未明确可以提起民事公益诉讼的机关。我国现行行政诉讼法尚未规定公益诉讼制度。实践中，对于一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，例如，涉及国有资产保护、国有土地使用权转让、环境和生态资源保护等，由于公益的相对抽象，与公民、法人和其他组织没有直接的利害关系，使其不能提起诉讼。有些损害公共利益的行政违法作为或者不作为使相对人获得了利益，相对人不会提起诉讼。法律上代表国家和社会公共利益提起公益诉讼主体的缺位，导致违法行政行为缺乏有效的司法监督渠道，不利于促进严格执法、依法行政和加强对国家、社会公共利益的保护。鉴于此，《决定》提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。目前，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件。今后，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，只要行为损害了国家和社会公共利益，检察院就可以作为国家的法律监督机关、作为公共利益的代表，以公益诉讼人的身份向人民法院提起诉讼，以维护国家和社会的公共利益。
　　20.改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离。法院、检察院的人财物管理属于司法行政事务。就拿法院来讲，由于过去在管理上未能严格界定司法机关内部各种权力的不同属性，导致管理与服务的界限不明，法官与行政管理人员的身份混同，最终导致法官数量不少，但从事一线审判工作的人员不足。随着以审判为中心的诉讼制度改革的不断深化，法院人员分类管理改革的进一步细化，人民法院内部的司法行政事务管理权必须与审判权相分离，才能真正形成以审判为中心的法院内部权力运行体制。《决定》提出探索实行司法行政事务管理权与审判权相分离，既可以充分发挥人民法院内部司法行政事务管理权的行政权属性，又可以更好地推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保审级独立。
　　21.完善审级制度，明确四级法院的职能定位。我国现行的法院体制实行“四级法院、两审终审”制。四级法院均承担一审职能、再审职能，中级以上法院同时承担二审职能。且由于目前事实审与法律审没有实现相对分离，无论一审、二审、再审还是复核审，四级法院均贯彻全面审理原则，各级法院各种程序相互交错、职能相互重叠、机构攀比对应，导致上下级法院审理模式“同质化”。许多官司从基层法院打到最高院，仍是就事实认定问题来回“翻烧饼”，再加上涉诉信访、“终审不终”等问题，导致各级法院在不同的诉讼环节反复进行事实认定，既浪费审判资源又影响司法公信力。综观国外的法院审判组织，从审判职能上区分，通常由初审法院、上诉法院与最高法院组成。其中，初审法院主要负责事实审与法律审，上诉法院除特殊情况主要负责法律审，而最高法院仅负责法律审。《决定》提出，“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用问题，因为一审距离案件争议的事实更近，便于及时查明事实；二审重在解决诉辩双方对一审认定事实和适用法律的争议，实现二审终审；再审重在审查终审裁判的正当性，维护裁判的权威性、稳定性，最终实现法院裁判的终局性”。明确四级法院职能定位，有利于推动建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度，对于提高诉讼效率、树立司法权威、提高司法公信力具有重要意义。
　　22.最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。2012年最高院受理案件10676件，登记来访59266件次。2013年最高院受理案件11016件，登记来访70298件次。随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，大量案件涌入最高院，导致审判、接访压力增大，息诉罢访难度不断增加，首都地区社会稳定压力巨大。党的十八届三中全会决定实行省以下地方法院、检察院人财物统一管理之后，人们对跨省之间的民商事案件和省级范围内影响较大的行政案件能否得到公正审理存有疑虑，有的建议由第三方管辖，也有人建议提级管辖。《决定》提出设立最高人民法院巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，有利于确保法律统一适用；有利于审判机关重心下移，就地解决纠纷，方便群众诉讼，并对地方审判进行有效指导；有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、发布指导性案例、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件；有利于减轻首都地区维稳压力。此外，这个制度使司法管辖权与行政权适当错位，从而使行政干预司法的能力大大下降，可以达到保障司法独立的目的。巡回法庭是最高人民法院的派出机构和组成部分，不是一个独立的审级，也不是独立的法院，在工作方式上也不能简单等同于传统意义上的巡回审判。预计，未来可能会在华东、华中、华南、西北、西南、华北六大分区各成立一个巡回法庭。
　　23.探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。我国现有地方各级法院共计3573个，绝大多数法院设置与行政区划相对应，这样的司法体制便于明确管辖、便利诉讼，也容易得到当地党政部门的大力支持。但另一方面，由于人财物受制于地方，司法权力运行易受地方因素影响和干扰。为避免法院所在地有关部门和领导利用职权和关系插手干预案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象。《决定》提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，将集中审理跨区域的民商事案件、行政案件、环境资源案件等，有利于排除地方保护主义等非法因素对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，实现司法的公正、公信和权威；有利于科学构建普通案件在行政区划人民法院和人民检察院办理、特殊案件在跨行政区划人民法院和人民检察院办理的诉讼格局。新的刑事诉讼法修改后，也规定发回重审的案件一旦涉及地方干预，要指定到另一个中级人民法院审理，不受管辖权的限制。刚刚成立的北京市知识产权法院就是跨行政区划的专门法院。
　　24.推动实行审判权和执行权分离的体制改革试点。执行难作为社会诚信体系不健全而导致的一种司法现象，已经成为人民法院三轮司法改革尚未最终克服的顽症。执行难一定程度上影响了司法权威。司法实践中，有的案件判决是公正的，但由于被执行人已经丧失实际履行能力而无法执行，申请人往往归咎于法院，对司法公正产生怀疑。从自治区情况来看，目前有6万多件案件要求执行，全国每年则有上百万案件要求执行。其中，执行不了的案件有，无财产可供执行的案件也确实存在。过去，执行权很多部门都在争，现在由于执行难，很多部门都不再想要这些权力了。如何化解执行难，这是多年来学界和实务界一直在争论的一个焦点问题。此次《决定》提出，“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，这是一项涉及司法职权配置的重大改革举措，也是世界各国的通行做法。到底怎么改，我们拭目以待。从最高院的改革信息推测，有可能先行在人民法院内部将审判权和执行权相分离，建立相对独立的强制执行机构，既发挥执行实施权作为行政权的制度优势，形成上下统一领导、统一指挥的执行体制，又避免执行裁决权与执行实施权简单分割而影响执行效率、损害司法公信。
　　25.改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。诉权是当事人的一项基本权利，立案是法院的一项基本职责，起诉和受理是诉讼程序启动的第一步，对保护当事人诉权至关重要。现实中，起诉条件苛刻、受理门槛高或法院对涉及面广、社会矛盾突出、敏感性强、社会关注的群体性纠纷案件怕立案引发、激发不安定因素而不敢受理等因素的存在，导致人民群众对民事、行政案件立案难反映强烈。司法是公民讲理的最后一条路，如果立案这道门槛不通就等于断了公民寻求公平正义的后路。当事人的合法权益得不到法律保护，当事人就会选择私力救济或群体抗争的方式实现其目的，甚至会采取极端手段走向违法的不归路，给社会留下了难以预料的隐患，也严重损害了法院的权威和司法公信力。《决定》提出，要“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。这就意味着，今后人民法院在立案环节对当事人提交的诉讼材料只进行形式审查，不再进行实质审查，实现了程序与实体相分离。立案制度的这一巨大变化，一方面给人民群众通过诉讼解决纠纷提供了制度保障，能彻底解决立案难问题；另一方面又给人民法院工作带来新的挑战。下一步，也要加大对虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉行为的惩治力度，用文明、有序、规范的立案工作机制保障立案登记制度的落实。
　　26.推进以审判为中心的诉讼制度改革，全面贯彻证据裁判规则。充分发挥审判程序的最后把关作用，牢牢坚守证据裁判原则，是确保案件质量和司法公正的重要保障。《决定》提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，抓住了保证司法公正的“牛鼻子”，是现代社会司法文明进步的重要标志。应该强调的是，以审判为中心并不是以法院为中心，而是强调公检法三机关的办案活动都要围绕法庭审判进行。这就要求侦查、审查起诉机关必须更新诉讼理念，切实以经得起法律检验、符合法庭审判的标准，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，夯实案件审判的质量根基；也要求审判机关必须更加重视庭审，切实提高庭审驾驭能力，严格落实证人、鉴定人出庭制度，着力改变庭审走过场的问题。保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用，必须全面贯彻证据裁判规则。认定案件事实必须以证据为根据，认定有罪必须达到排除合理怀疑的证明标准，对定罪证据不足的案件，必须坚持疑罪从无的原则。
　　27.健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。冤假错案严重侵犯人权，不仅对受害人及其家属造成极大伤害，也严重损害司法权威、法律尊严和司法公信力。为保障无罪的人不受刑事追究，《决定》提出了以下几项健全冤假错案防范、纠正的措施：一是“强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护权、申请权、申诉权的制度保障”。二是“健全落实罪行法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度”。公检法机关办理刑事案件，必须以事实为依据、以法律为准绳，不能因为舆论炒作、当事人及其亲属上访闹访和“限时办案”、地方“维稳”等压力，作出违反法律规定的裁判和决定。证据不能达到“确实充分”标准的，应当疑罪从无，不能疑罪从轻，降格作出“留有余地”的判决。习总书记也讲过，“要在庭审过程中，通过法庭这样的正当程序，来保证实体上的公正，程序上有问题的、证据上有问题的一定要敢于排除”。三是“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头治理”。任何阶段发现非法方法收集的证据都应依法予以排除。目前，对法院办案效果过于苛刻，判了案件以后不能导致群体上访、不能案结了事不了、不能给党委政府造成损害甚至带来负面影响。下一步改革赋予法官团队很大审判权的时候，就要考验我们的法官敢不敢退回补充侦查、敢不敢排除非法证据、敢不敢下无罪判决了。
　　28.建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。司法的权威在于公正。司法权要求裁判者在行使明辨是非、定分止争、生杀予夺职权时，必须依据法律与良知，居中裁判、不偏不倚。这种裁判必须是在意志独立的状态下作出的，不能受到任何外来因素的干扰。任何非法干扰都必然导致不公正的结果，进而影响司法公信力。近年来，随着全社会法治意识的增强和行政机关依法执政能力的提高，司法环境有了较大改善。但在实践中，一些涉及地方利益的征地拆迁、环境污染、企业破产等案件，为了地方的利益，为了维护某部门的权威，为了对一些人法外开恩，领导干部要求政法机关非正常处理的情况仍然存在，由此引发的申诉上访也占较大比例。《决定》明确要求，“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍公正司法的事情；任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任”。这些硬性规定，为党政机关和领导干部干预司法划出了“红线”。今后，针对类似问题，还要建立领导干部干预和插手个案的电话记录、转递材料、口头指示等信息的提取、封存、举报和公开制度，为司法机关依法独立行使审判权营造良好的外部环境。
　　29.完善惩戒妨碍司法、拒不执行、藐视法庭等影响司法权威的违法犯罪行为的法律制度。开庭审理案件是裁判的基础，也是诉讼参与人充分陈述和辩解的讲理平台，维护法庭秩序、有理有节地实施诉讼行为是所有诉讼参与人都应遵守的义务。但在司法实践中，妨碍司法机关依法行使职权的行为还不同程度存在，拒不执行判决、裁定的行为常有发生，加剧了执行难；一些当事人随意闹庭、闹访，侮辱、威胁司法工作人员等现象时有发生，严重干扰、阻碍了法庭审判活动正常进行，损害了司法权威，挫伤了司法人员的职业尊荣感。《决定》提出“完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定”，为今后进一步完善相关法律，惩治妨碍司法机关依法行使职权的行为，追究当事人的法律责任，维护法院判决裁定的严肃性和法庭良好秩序，在全社会树立法庭权威和司法权威，将发挥巨大作用。
　　30.建立健全司法人员履行法定职责保护机制。司法活动事关当事人权利义务和利益归属，事关罪与非罪。司法人员处在矛盾和厉害关系的焦点，不仅会面对干扰、压力和私情，而且司法权作为判断权，其判断结果的正确性必须建立在证据裁判的基础之上。由于法官不能拒绝裁判，因此当证据不足不能支持诉请主张时，刑事法官可以根据疑罪从无原则判定被告人无罪，民事法官可以根据证明责任负担、举证责任倒置、高度盖然性等原则作出有利或不利于原告的裁判。这种裁判建立在法律真实的基础上，一旦与案件客观真实有一定差距就会招致当事人的误解。为了解除司法人员的后顾之忧，培育和呵护司法人员公正司法的职业品格，许多国家都建立了完善的司法人员职业保障制度，我国的法官法、检察官法虽也有一些规定和要求，如法官、检察官非因法定事由、非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分，但这一规定还不够完善，实践中执行得也不够好。《决定》提出“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”，再次重申了司法人员依法履职行为不受追究，对于切实保障法官、检察官严格司法、秉公办案具有重要意义。
　　31.构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。司法公开是满足人民群众对司法工作知情权、参与权、表达权和监督权的需要，司法公开可以最大限度地压缩暗箱操作、徇私舞弊的空间。就法院而言，近年来也在不断深入推进司法公开，公开内容从审判公开延伸到立案、庭审、执行、听证、文书、审务等各个方面，公开范围从向当事人公开扩展到向全社会公开，公开方式从不定时公开到依托审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设的长效公开。四中全会对司法公开又提出了新的更高的要求，“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度”，使“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”。
　　32.落实终审和诉讼终结制度。我国实行二审终审制度，但因受“信访不信法、信上不信下”错误观念的影响和当事人法律知识的欠缺，案件结而不终、无限申诉的现象较为突出，终审制度不能得到有效落实，损害了司法权威，影响了正常社会秩序。《决定》强调“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”，也就是说，今后不会再允许当事人非访，当事人可以聘请律师行使诉权、解决诉求。经济困难无力聘请律师的当事人，将纳入法律援助范畴解决。对无理取闹漫天要价的当事人，可以提取证据，构成讹诈的可以追究其刑事责任。另外，继取消各省市信访排名之后，今年3月，中办国办联合下发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出诉访分离，由政法机关处理涉法涉诉信访，以及建立涉法涉诉信访导入司法程序机制，旨在以确保生效裁判的终局性、稳定性为基础，落实涉诉信访终结机制，彰显司法裁判的国家属性。
　　33.坚持惩治司法掮客行为。依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及其律师，泄露或为其打探案情、接受吃请或者接受其他财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止权力寻租和利益输送。坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，决不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。
　　34.建设完备的法律服务体系。我国的法律服务主要包括律师、公证、基层法律服务、法律援助等。目前全国共有律师25万多人、公证员1.2万多人、基层法律服务工作者7.1万多人、法律援助机构工作人员1.4万多人，法律服务已经全面介入国家经济社会的各个方面。随着依法治国进程的全面推进和公民法律意识的不断增强，社会和人民群众对法律的需求日益增长、要求越来越高，我国法律服务体系显现出总量不足、分布不均衡等问题。如额济纳旗法院近两年年均受理案件500件左右，但目前仅有两名律师，其中一名还是原司法局工作人员，当事人委托律师参与诉讼有诸多不便。《决定》提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，发展涉外法律服务业”，这是党中央着眼于全面推进依法治国、推进法治社会建设提出的重大任务，是维护群众合法权益、保障和改善民生的重大举措。
　　35.构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系。《决定》提出，构建对群众利益具有重大作用的制度体系，要着力抓住以下几点：一是建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协调沟通机制、救助救济机制。要充分发挥人大、政协、人民团体、社会组织以及媒体等社会利益表达功能，强化社会协商对话，及时传递群众诉求和发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题，确保不同职业身份、不同利益群体，特别是弱势群体和利益各方充分发表意见，促进政府和公众之间良性互动。二是畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。构建阳光司法机制，杜绝衙门作风，完善以国家司法救助制度、法律援助制度、诉讼费用减免制度为基础的司法救助体系。三是把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果。这是构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系的出发点和落脚点，也是构建这一制度体系的最终目的。
　　36.建立法官和检察官遴选制度。《决定》提出，“建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”。法官逐级遴选也是各国的通例，大陆法系国家和地区更是如此。逐级遴选制度是实现法官、检察官专业知识、司法经验和职业品德三结合的最佳途径，与我国四级法院、检察院的功能相适应。坚持上下级遴选制度，可以为下级法院、检察院的法官、检察官预留较大的晋升空间，便于形成良性的人才成长机制。由高院、高检统一招录初任法官、初任检察官，既与省以下地方法院人财物统一管理相适应，又可以实现省级范围内根据案件数量变化实行法官员额比例的合理调配。另外也说明，今后中级以上人民法院和市级以上人民检察院将不再直接从应届毕业生中招录法官、检察官。书记员、司法警察等司法辅助人员除外。但可以面向社会公开招录符合条件的律师、法学学者和其他法律工作者。
　　37.政法委必须长期坚持设置。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的幸福所系、利益所系。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。 法律制定离不开党委领导、法律实施离不开党委领导，政法队伍更离不开党委领导。政法委是党委领导政法工作的组织形式，将长期坚持，工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，并要建立健全重大事项向党委报告制度。这里需要强调一点，坚持党的领导和司法独立并不冲突，党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不包办具体事务，不越俎代庖。
　　38.提高党员干部法治思维和依法办事能力。法治思维就是领导干部想问题、作决策、办事情都必须以法律为准绳，善于运用法治方式保护和实现人民权益、维护社会公平正义的思维方式。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，党员干部的法治思维和依法办事能力如何、能不能坚持依法办事，对社会具有重要的示范带动作用，直接影响到法治建设的进程。从当前情况看，一些党员干部还存在依法办事的观念不强、能力不足，运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象。这些问题说明，提高党员干部的法治思维和依法办事能力是一项重大而紧迫的任务，必须下大气力解决。《决定》强调“党员干部要模范遵守国家法律法规，自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下”，并提出“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下要优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位”。这是坚持正确的用人导向，形成良好法治环境的重要措施，有利于引导和督促各级干部自觉做学法遵法守法用法的模范。
　　39.党规党纪要严于国家法律。法律要求全民遵守也包括党员，党规党纪仅约束共产党员，党员之外的公民不受之约束，因此党规党纪比国家法律的标准和要求更严，这对党的各级组织和广大党员干部提出了更高要求。治国必先治党，治党务必从严。十八届中纪委四次全会传递出一系列反腐倡廉信号，“正风肃纪成‘新常态’；确保到建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系；决不允许自行其是、阳奉阴违”。从新一届中央领导上任以来掀开的反腐大幕，层层推进，至周永康被查，破除“刑不上常委”的潜规则，这是我党向外界的郑重宣言：党纪国法是中国政治生活的准绳，任何人不得逾越，包括最高领导层。今后，我们各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党章党纪党规以及更高的要求和标准严格要求自己，坚定理想信念、践行宗旨，坚决同违法违纪行为作斗争。
　　40.行政诉讼法的修订。十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，修改的行政诉讼法将从日起施行。这次修改是行政法制定25年来的第一次修改，主要有以下特点：一是扩大了受案范围。现行行政诉讼受案范围主要是公民的人身权、财产权领域受到行政行为侵害的可以提起行政诉讼，本次修改增加了社会保障权的相关内容和因行政合同产生的争议。二是增加了“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”的内容。三是新修改的行政诉讼法明确指出，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，避免了“告官不见官”的非正常现象。
　　国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。一个个科学论断、一项项创新举措，随着中国共产党领导的中国特色社会主义法治实践全面展开，治国理政将迈向法治化新境界。伴随着党的十八届四中全会决定的贯彻实施，中国国家治理领域，必将迎来一场广泛而深刻的变革。
（作者系阿拉善盟中级人民法院党组书记、院长）
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