当前低收入问题之我见研究资料集（一）
当前低收入问题之我见研究资料集（一）
城镇低收入家庭认定与操作的思考（远安县民政局&傅平）近年来，在经济发展、居民收入水平普遍提高的大前提下，低收入群体权益保障问题引起广泛关注。保护好低收入群体不仅是现阶段促进经济发展的重要基础，也是社会稳定的根本保证，同时也是实现共同富裕的社会主义本质要求，是实践科学发展观的具体体现。根据市民政局统一安排，笔者就我县城镇低收入家庭的认定和相关救助工作的操作进行了调研。一、我县低收入群体的现状低收入是一个相对概念，它普遍存在于任何地方和任何时期。低收入群体的范围，其主体是贫困人口，但范围比贫困人口大，包括贫困人口及随时可能返贫的贫困边缘人口。无论一个地区的富裕程度如何，总有一部分人处于收入相对较低的状态。我们所说的低收入群体由贫困人口及贫困边缘人口组成。贫困边缘人口是指初步解决温饱、但基础还不稳固随时可能返贫的低收入人口。目前我县城镇低收入群体主要包括：下岗职工、失业人员、无业人员、困难企业职工、因健康状况差或残疾不能工作的人员、多子女家庭、重灾重病户家庭等。城镇低收入的主体已由传统的“三无”人员（无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人）转为特困家庭、失业人员等。到今年6月底止，在我县享受城市低保待遇的4276人中，老年人1117人，灵活就业人员1297人，失业人员723人，在校学生801人，其他338人。1、家庭特征。低收入家庭具有以下基本特征：一是家庭成员就业能力弱；二是负担系数高，大多家庭有重病、重残成员，或学生在校读书；三是文化程度低，70%的低收入人口文化程度为初中及以下水平。2、就业状况。一是就业特征：在城镇低收入群体中，从业人员中“非正规就业”相对居多。 二是行业分布特征：城镇低收入群体就业人员主要分布在一些收入水平相对较低的行业，如流动摊点、保洁工、零时工等。3、生活情况。城镇低收入群体由于收入少，其消费水平普遍较低，生活质量较差。“被动性消费”在低收入居民家庭中占有相当比重。消费的主体是生活必需品如水、电、燃料消费和教育支出、医疗支出等。4、住房情况。城镇低收入群体住房条件较差，按低收入群体的收入水平，很难依靠他们自身的能力改善居住条件。二、现行低收入群体保护政策及存在主要问题党和政府历来重视对低收入居民群体的保护，在近年不断改革探索的基础上，我国对低收入居民群体的保障制度建设逐步完善，目前对低收入群体的主要保障措施有最低生活保障制度、临时困难救助制度、基本医疗保险制度、社会福利制度、优抚安置制度、灾害救助制度等一系列保障制度。社会保障制度的建立，虽说不是直接针对低收入群体的，但是对于防止低收入群体的扩大和保护部分低收入居民都是至关重要的，收到了较好的效果。但由于整体经济发展水平还不高，城乡之间、地区之间发展很不平衡，加之社会保障体系建设起步较晚，低收入群体保护中仍存在许多亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面：（一）对低收入居民群体受保护程度的全面情况还不够清楚。我县农村低保人口和城镇低保人口仅分别为7000人和4276人，而除此之外的低收入者受保护的状况到底怎样，我们并不十分清楚。尽管这部分人的生活状况略好于贫困人口，但仍然徘徊在贫困线附近，极易受到伤害而返贫，仍需要我们关注。（二）社会保障体系的覆盖面低，容易产生新的低收入者。受经济发展水平低、人口众多等多种因素的制约，我国现有社会保障的覆盖面不够高。目前养老保险、失业保险、医疗保险还不能做到全覆盖，低收入群体无法享受到各类社会保险待遇。当这类群体进入老龄阶段、成为失业者或者遇到疾病等灾害，如果没有相应的社会保障，生活水平会急剧下降，对于收入低、储蓄少的人更是如此。（三）协助低收入者脱离低收入群体的政策措施少。低保、社会救助仅能维持低收入者的基本生活，要想从根本上解决低收入群体的保护问题，关键是要创造条件让其重新进入就业行列。但从总体上看，现行社会保障侧重于低收入群体的生活保障，相对而言，以增强贫困人群的劳动能力、充分有效地使用贫困人群劳动力为主要内容的就业保障方面还比较薄弱。三、低收入家庭认定的基本条件和操作低收入家庭的认定是低收入家庭享受其他社会救助的前提条件。是实施城市低收入家庭住房、教育、医疗等专项救助，进一步建立健全城市社会救助体系的一项重要基础性工作。如何规范地认定低收入家庭资格是民政部门的新课题，针对远安实际，笔者认为必须抓住以下几点：（一）科学制定低收入家庭的收入标准。要根据当地经济社会发展现状及物价水平，认真测算低收入家庭的必要开支，科学制定低收入家庭的收入标准。根据远安实际，我们认为家庭收入低于上年当地人均可支配收入的50%以下可划为低收入家庭，即年人均可支配收入低于5000元。（二）规范城市低收入家庭资格认定工作程序。除城市低保家庭直接认定为城市低收入家庭外，对家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府规定的低收入标准的其他城市居民家庭，需要按程序调查确认。低收入家庭申请基本程序是：低收入家庭到社区申请，社区受理后交乡镇政府复核，县政府民政部门审批。社区居委会根据乡镇政府的委托，负责本辖区内城镇居民低收入家庭申请的受理、入户调查、张榜公示、材料汇总上报等具体工作，并且实行公示制，公示期不少于7天。（三）确定低收入家庭资格认定权限。低收入家庭资格认定与城市低保家庭认定不同的是，城镇低收入家庭只有在申请廉租住房、经济适用住房保障或其他社会救助时，才能提出低收入资格认定申请，与社会救助无直接关系的低收入家庭认定申请，民政部门可不予受理。对于申请其他社会救助的居民家庭，先由救助主管部门核定救助条件，民政部门再开展收入核定工作。经核定符合低收入家庭收入标准和财产状况标准的，民政部门可出具家庭收入核定证明材料。注明核定的主要项目及核定结果，及时反馈其他社会救助管理部门。（四）整合部门资源，实现信息共享。低收入家庭收入和财产的核定是一项复杂的工作，单靠民政部门很难完成，必须依靠部门联动，实现信息共享。建立城市家庭收入审核信息系统，有效利用公安（户籍和车辆管理）、劳动和社会保障（社会保险）、建设、金融、工商、税务、住房公积金等政府部门及有关机构的数据，实现信息共享，方便信息比对和核查，建立科学、高效的收入审核信息平台，才能准确认定低收入家庭资格。 关于低收入农户奔小康的实践与思考作者：朱宝存全面建设小康社会，重点在农村，难点在欠发达地区，而难点中的难点是欠发达地区低收入农户。如何提高低收入农户的收入水平，建成惠及全体人民的小康社会，是摆在各级党委和政府面前一个现实而紧迫的课题。本文结合瑞安市的调查，就“实施低收入农户奔小康工程”谈一些粗浅的想法，以求抛砖引玉。一、实施低收入农户奔小康工程重要性分析实施低收入农户奔小康工程是贯彻落实科学发展观的重要内容，是全面建设小康社会的必然要求，是构建和谐社会的重要基础，是关注民生的重要举措：1、实施低收入农户奔小康工程是贯彻落实科学发展观的重要内容。科学发展观要求我们统筹兼顾，统筹区域经济协调发展，提高低收入者的收入水平，缩小贫富差距，实现共同富裕。当前，在我国东部与西部、沿海与内陆地区之间经济发展极不平衡，贫富差距拉大。瑞安作为沿海发达地区也同样存在着贫富差距问题。2006年瑞安市级21个欠发达乡镇农村经济总收入39.96亿元，仅占全市的6.7%，是我市东部发达乡镇塘下镇的五分之一；2006年21个欠发达乡镇农村居民人均纯收入5140元，比全市平均水平还低3172元，比塘下镇低6055元；瑞安市高收入者最高身价达250亿元，低收入群体身价不到5000元，高收入者年收入达上千万元，低收入者年收入不到3000元。因此，实施低收入农户奔小康工程是贯彻落实科学发展观的重要体现和内在要求。2、实施低收入农户奔小康工程是全面建设小康社会的必然要求。党的十七大提出到二○二○年要全面建成小康社会，省第十二次党代会提出要全面建设惠及全省人民的小康社会，市党代会、人代会提出全面建设更高水平的小康社会，加快构建和谐社会的目标任务。“全面小康”应当是“户户小康，人人小康”，实现这一目标，重点在农村，难点在欠发达地区，难点中的难点是欠发达地区的低收入群体。近年来，我市相当一部分农民已过上了富裕生活，但全市21个欠发达乡镇农民人均纯收入在3500元以下的低收入农户还有8850户，28782人，占欠发达乡镇总户数和总人口的11.2%和9.5%。低收入弱势群体的存在，延缓了农村全面建设小康社会的进程。实施低收入农户奔小康工程，对全面建设小康社会，具有非常重要的现实意义。3、实施低收入农户奔小康工程是构建和谐社会的重要基础。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，构建和谐社会要通过发展增加社会物质财富，不断改善人民生活，通过发展保障社会公平正义，不断促进社会和谐。当前我市正处于工业化、城市化加速推进的历史阶段，如果经济发展了，人民群众却不能享受到发展的成果，生活水平没有提高，那么，不仅难以实现社会和谐，反而可能引发社会矛盾，造成社会的不稳定。因此，实施低收入农户奔小康工程，采取切实有效的措施，着力解决低收入农户最关心、最直接、最现实的利益问题，才能形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，才能为发展提供良好的社会环境。4、实施低收入农户奔小康工程是关注民生的重要举措。关注民生，就是要认真解决社会就业、收入分配、社会保障、教育、医疗等方面的突出问题。这些问题集中反映在低收入农户身上，因此，帮助低收入农户致富奔小康是当前执政为民、关注民生的最重要体现。各地、各有关部门广大干部一定要站在实践“三个代表”重要思想，坚持科学发展观，推进和谐社会建设的高度，加强和改进作风建设，满怀真情，诚心诚意地做好低收入农户增收工作。二、实施低收入农户奔小康工程有利条件分析近年来，瑞安市为提高低收入农户的收入水平，不断创新扶贫工作载体，通过政策扶贫、产业扶贫、下山扶贫、素质扶贫、结对扶贫和社会保障等各种途径和措施，欠发达地区低收入农户逐步减少，全市欠发达乡镇农民人均纯收入在1500元以下的贫困户从2002年的8750户、28420人减少到4740户、12583人，仅欠发达地区总户数和总人口的5.3%、3.7%。（一）政策惠民。为加大对欠发达地区低收入农户的扶持力度，市委、市政府在深入调查的基础上，相继出台了力度大、操作性强的《关于进一步完善欠发达乡镇奔小康的若干政策意见》（瑞委发〔2003〕5号）、《关于进一步加快欠发达乡镇“下山移民脱贫工程”建设的实施意见》（瑞委发〔2005〕63号）等一系列惠农惠民政策。在财政投入、用地政策、规费减免等方面都作了明确规定，如在投入方面：规定市财政在安排年度经费时，扶持切块扶贫资金每年应保持年度预算的2%以上，保证足额到位；在低收入农户方面：规定对人均收入在1500元以下的贫困户，市财政每年从“支援不发达地区专项资金中”切出200万元，无偿支持贫困户发展“短、平、快”项目，促其尽快脱贫致富奔小康。这些文件政策的落实，为欠发达乡镇低收入农户奔小康提供了强有力的政策保障。（二）产业富民。为加大对特色产业的投入力度，促其上规模、上档次、上水平，提高低收入者的收入水平，市委、市政府出台了《促进农村合作“三位一体”建设的若干政策意见》，在强有力政策的推动下，目前在欠发达地区已涌现出6个专业特色乡和12个千亩以上的特色产业基地，40多种农产品获“无公害”农产品、绿色食品、有机食品称号。2006年全市马蹄笋、杨梅、茶叶、蔬菜、茄子、毛芋、白银豆、金银花、工艺品、索面等17个特色优势产业实现产值5.5亿元，吸纳劳动力就业达2.8万人。如高楼乡依托山地资源和生态环境的优势，结合加工，大力发展“高楼”牌杨梅8350亩，实现户均种植1.8亩、人均0.46亩杨梅的目标，现已投入的4000多亩杨梅，实现产值2800万元，人均杨梅收入1538元。同时，重视旅游资源的开发利用，引导欠发达地区低收入农户因地制宜，发展“农家乐”、“渔家乐”等休闲旅游项目。目前全市已有“农家乐”休闲旅游村7个，“农家乐”休闲旅游点31个，今年1－9月份共接待游客90万人，实现经营收入2490万元。（三）下山脱贫。实施下山移民脱贫工程，不仅是改善农民的生活环境，也是为转移就业致富创造条件，是让部分生存条件恶劣的低收入农户彻底摆脱穷根，实现脱贫致富奔小康的主要途径。2002年以来，市财政专项安排扶贫资金1000多万元，支持下山移民点公共基础设施建设和分散安置对象建房（购房）困难经济补助（3500元/人），目前全市已累计建成下山移民点115个，下山移民10751户、41517人，分别占欠发达乡镇总户数的14.3%和总人数的13.7%。2006年全市下山移民户实现人均纯收入6350元。如大南乡呈佛、上角井村移到马屿九甲村的140户移民户，他们依托当地产业特色，从事加工业、餐饮业、服务业、运输建筑业等二、三产业，或在当地企业打工，或承包农田种植经济作物，不但解决了生活出路问题，并很快脱贫致富，2006年该下山移民点移民户人均纯收入达7050元。（四）智力扶贫。贫困户贫困的原因，从根本上说穷在没有文化知识上。近几年来，我市为提高低收入者的收入水平，把农村劳动力培训作为提升低收入者的创新、创业能力和脱贫致富奔小康的一项根本性措施来抓，围绕培养有文化、懂技术、会经营的新型农民的目标，不断更新培训理念，创新培训方式，拓展转移渠道，农民劳动力培训工程取得了明显成效。2004年以来，市财政共投入1600万元资金，对8.8万名农村劳动力进行了各种技能培训。其中40%的农村劳动力转移到二、三产业，提高了收入水平。与此同时，大力实施贫困家庭学生助学工程，2000年以来，市扶贫办、市慈善总会、市红十字会、市教育基金会等单位共投入800多万元资金，资助2100名贫困学生圆大学梦。（五）结对扶贫。1995年以来，我市不断深化完善“扶村帮户”内容，开展了“领导干部帮户，企业部门助村，共建新农村”活动，坚持真扶贫、扶真贫、求真效，每年确定21个欠发达乡镇和3个贫困片、71个经济薄弱村、1000户贫困户作为结对帮扶对象。建立健全市四套班子领导联系欠发达乡镇和市乡两级1000名副科级以上领导联系1000户贫困户制度，发动市级机关、经济强镇、重点企业组成71个帮扶小组进行对口支援。每年落实到村、到项目的结对帮扶资金都达1000万元以上，80%以上的贫困户达到了脱贫目标。（六）保障扶贫。建立健全新型社会救助体系，切实提高低收入农户社会保障水平，享受改革发展的成果，凡符合农村最低生活保障条件的低收入农户及时纳入农村最低生活保障范围，实现应保尽保。目前全市已有7489户、13577人纳入低保对象，每人每月领取低保金180元。实施农村“五保”人员集中供养工程，保养率达97.45%。同时加强新型农村合作医疗制度建设，制订出台了《2007年瑞安市新型农村合作医疗制度实施细则》（瑞政发〔2007〕18号）文件，规定2007年筹资标准每人60元/年，其中农民每人出资30元/年，省、市财政按参合每人补助30元/年，以户为单位筹资参加合作医疗。同时对五保户、低保家庭、革命烈士的配偶、父母及18周岁以下子女、革命伤残军人家庭等的个人出资部分由市民政局统一承担，18周岁以下的独生子女本人由市计生局出资予以免费参合，残疾人的个人出资部分由市残联予以补助。三、实施低收入农户奔小康工程制约因素分析近年来，我市在低收入农户奔小康工作方面取得显著成效，但是在如何缩小贫富差距、提升低收入者的创新、创业能力、实现共同富裕方面尚任重道远，存在诸多制约因素。一是资金问题。由于欠发达地区低收入农户是在一个比较弱的基础上起步的，是农村弱势群体中的最弱者，创新、创业资金供求矛盾十分突出，发展特色产业、下山移民和农家乐项目自身力量十分有限，靠扶贫办每年200万元资金扶持困难群众发展种养加项目，远远不足，而且僧多粥少。再加上农业生产周期长，比较效益低、风险大，资金回收慢和低收入农户的财产有限，很难得到信贷部门的支持。二是素质偏低。据调查，欠发达乡镇8850户低收入农户60%以上的户主文化程度没有初中毕业，知识层次低，接受知识能力弱。再加上60%以上的家庭中有一个成员体弱多病。而作为发展特色产业和资源开发的主体力量，80%以上的低收入者还没有具备产业化经营效益农业所要求的科技知识、市场意识、发展意识和相应的组织经营能力、专业生产技能，在与其他市场主体的联系和竞争中处于不利地位。三是资源贫乏。据调查统计，全市60%以上的低收入农户集中居住在高山、深山、远山及海岛等边远地区，交通不便，信息不灵。过去种植番薯和单季稻的山园，由于森林植被的好转，野猪出没，不能种植经济作物和粮食作物，处于抛荒状态，只能在房前屋后及近地种一些粮食和蔬菜，实现自给自足。在半山区乡镇梅屿乡也存在类似问题，本来发展大棚番茄是一个很好的项目，但是由于人多地少，人均只有0.3亩不到的水田，很难在田螺壳里做道场，大多数农民处于歇业、无业状态，脱贫致富无资源依托。四是用地紧张。发展生态工业，实施下山移民碰到的一个最大问题是建设用地指标问题。据调查，全市欠发达乡镇年需下山移民9040户、35072人，按每亩安排6户移民计算，需用地指标1507亩，而欠发达乡镇99%以上的土地属农保地，溪滩、山地也成了农保地，农保调查困难重重，再加上受国家宏观调控的影响，用地审批难度很大，实施下山移民和发展生态工业建设用地举步维艰。五是观念落后。一方面由于生活条件差，低收入农户迫切想走出大山；另一方面由于生产条件差，低收入农户长期居住在交通不便、信息不灵的边远山区，思想观念保守，创业、创新意识淡薄，“等、靠、要”的思想严重。四、实施低收入农户奔小康工程的措施和建议为认真贯彻落实党的十七大和省十二次党代会精神，进一步加大对欠发达地区低收入农户的扶持力度，增强低收入农户的创业致富能力，提高低收入农户的生产生活水平，建立惠及全市人民的小康社会。根据中央、省、温州市有关文件精神，结合我市实际，现就欠发达地区实施低收入农户奔小康工程提出如下意见和建议：1、加大政策扶持力度。提升低收入者的创新和创业能力，提高收入水平，关键在政策，在投入。建议市委、市政府尽快出台《关于实施低收入农户奔小康工程的若干政策意见》，靠政策效应，提高低收入者的致富能力。市财政在安排年度经费时，扶持切块扶贫资金从原来年度预算的2%再提高到2.5%，增加部分主要用于低收入农户的奔小康项目上。市扶贫办要与农村合作银行合作，每年安排500万元资金，在农村合作银行设立“创业银行”，放大信贷比例，扶持低收入农户发展种养加等“短、平、快”项目，同时安排一定比例的资金，作为低收入农户的贷款贴息和创业贷款风险补助。2、加大产业扶持力度。按照“一乡一业，一村一品，户户有物业”的思路，依托农村合作“三位一体”建设和特色优势产业，市财政每年安排一定比例的资金，着重扶持带动低收入农户作用强、辐射面广的扶贫示范基地、示范专业合作社和扶贫示范龙头企业。鼓励支持发展来料加工业，市里设立来料加工专项资金，重点扶持租用农村闲置公共设施、建设来料加工厂房、购置来料加工生产资料、建立来料加工信息服务平台、培训就业人员等环节。对带动低收入农户增收强的加工点，市有关部门要在税收、用地、贷款、贴息、收费等方面给予扶持。市科技部门每年要安排200万元资金，引进新技术、新品种，无偿提供给低收入农户，对低收入农户的科技扶贫项目要优先立项，农业部门要给予具体的生产指导，全程提供栽培管理新技术服务。3、加大下山移民脱贫力度。认真执行《关于进一步加快欠发达乡镇“下山移民脱贫工程”建设的实施意见》（瑞委发〔2005〕63号）文件精神，引导高山、深山、远山和发展潜力弱、脱贫致富无资源依托的农民走异地致富之路，创新下山移民脱贫的方式方法，探索通过统一建设低收入农户公寓、廉租房等形式，分类安置异地转移低收入农户。规划建设部门要做好异地转移低收入农户安置地的规划工作，国土部门要优先安排低收入农户异地转移用地指标，提高分散安置补助标准，市里给予低收入农户异地转移安置建房（购房）每人5000元的一次性补助。加大对集中移民安置点配套设施建设的扶持力度，对新建的下山移民点的水、电、路、排污等配套设施建设，要按每人2000元的标准予以支持。同时要加大对低收入农户聚集地区公共基础设施建设的扶持力度，市有关部门要予以全额补助。4、建立素质扶贫机制。以“素质扶贫”为切入点，加强和改进农村劳动力素质培训工作，创新培训方式、方法，积极推动农村低收入农户劳动力向二、三产业转移。要对低收入农户劳动力实施免费培训，并在培训期间给予一定的生活补助。建立扶贫帮困助学机制，实施低收入农户大学生助学制度，市里每年安排100万元资金，补助200名低收入农户子女上大学，实行跟踪助学，动态管理。市慈善总会、红十字会每年也要安排一定比例的资金资助低收入农户子女上大学。鼓励工商企业、社会各界奉献爱心，资助低收入农户子女上大学。5、加大创业就业扶持力度。鼓励工商企业吸纳低收入农户劳动力用工。对吸纳本市范围内低收入农户劳动力就业的工商企业，3年内按同等条件和标准享受城镇企业安置下岗职工同等收费优惠政策，优惠期满后酌情予以补贴。凡企业向欠发达乡镇招用低收入农户劳动力，工作年限在一年以上的，市里按每招用1个劳动力（按劳动介绍所颁发的劳动证为准）奖励100元的标准奖励用工企业，所需资金在扶贫专项资金中列支。实施政府购买公益性岗位安置低收入农户劳动力就业，对确无能力外出务工经商或从事农业生产的低收入农户，各地要结合小城镇建设和镇村环境卫生整治等，大力开发政府公益性岗位（如绿化养护、治安巡逻、环境保洁、社区服务等），并优先安排低收入农户劳动力就业。支持自主创业，对低收入农户自主创办个体工商企业，创业经营一年以上并参加社会保险的，经工商、劳动保障等部门确认，按同等条件和标准享受下岗职工创业同等优惠政策。6、提高社会保障水平。建立最低生活保障标准的城乡同比例增长机制，健全农村最低生活保障制度，巩固农村“五保”对象集中供养成果，扩大保障范围，动态提高低保标准，分阶段五年内将全市农村人均纯收入在2500元以下的低收入农户全部纳入低保对象。实施“农民健康工程”，认真实施以新型农村合作医疗、农村公共卫生服务项目、农民健康体检为主要内容的“农民健康工程”，加大农村卫生服务体系建设。对年人均纯收入在2500元以下的低收入农户参加新型农村合作医疗个人缴纳费用，由市财政予以全额补助。改善居住条件，采取政府新建、收购、改建以及鼓励工商企业、社会各界捐赠等多渠道、多形式解决低收入农户住房困难。市财政每年专项安排200万元，支持低收入住房困难户的新建、改建、修缮补助。国土部门优先安排用地指标，并免收本市收取的一切规费。7、构建扶贫帮困新机制。根据“真扶贫、扶真贫”的要求，深化“扶村帮户”活动内容，广泛发动社会各界参与扶贫帮困工作，全面构建“一户一策一干部”的帮扶机制。突出进村入户，注重分类指导，实现抓低促面，把帮扶工作做到村、到户、到人，促进低收入农户持续增收。副科级以上领导干部每季度对帮扶对象的联系、走访、慰问不少于一次，每年每户帮扶资金不少于1000元，帮助解决对象落实一条致富门路；落实企业承担社会责任，各结对帮扶企业每年至少安排5名低收入农户劳动力转移就业。市、乡两级要建立低收入农户档案，实行动态监测，跟踪管理。建议市里把低收入农户奔小康工程列入欠发达乡镇目标考核内容，确保各项目标任务和政策措施落到实处。华埠镇低收入农户奔小康工程调研与思考根据县委、县政府的统一部署，我镇组织开展了一次以低收入农户奔小康工程为重点的农村改革发展课题调研工作，旨在了解我镇农村低收入农户的数量、结构、生产生活状况及致贫原因，思寻对策。现将本次调研情况分析报告如下：一、华埠镇低收入户的基本状况华埠镇有43个行政村，8977户，30574人，这次开展低收入农户调查范围是41个行政村，1225户，3260人，低收入农户的人均收入为1572元。在调查的41个村中，绝对贫困户有142户，占11.6%，低收入农户有840户，占68.5%，低保户202户，占16.5%，五保户41户，占3.4%。1225户低收入农户家庭的主要收入来源于农业的有736户，占60%；主要收入来源于务工的有266户，占21.7%；无劳动能力或丧失劳动能力，主要收入来源于亲戚、政府救助的有223户，占18.3%。全镇低收入农户的农业收入占家庭收入比重为54.4%，外出务工收入占家庭收入比重为31.7%，其他收入占比13.9%。家庭住房和财产情况。住木房的有130户，占10.6%；泥木房的有642户，占52.4%；住砖木房的有109户，占8.8%；住砖混结构房294户，占24%；住框架房的有24户，占2%。有彩色电视机的 694户，占56.6% ；有电话的426户，占34.8%；有自行车的354户，占28.9%；有手机194只，占15.8%；有摩托车和洗衣机的共68户，占5.5%。居住环境总体较差，居家用品少，室内设施简陋，无卫生设备，无浴室。个别低收入户无房，寄住在村里废弃的房子。二、主要存在的问题（一）制约低收入农户脱贫致富的外因较多。主要表现在：一是农村立地条件差、生产性基础设施投入不足、年久失修，制约了我镇农业发展和低收入农户脱贫致富；二是特色产业扶贫水平较低，抵御市场风险和自然灾害能力不强，带动农民增收的能力弱；三是农民组织化程度低，农民合作组织规模小、资金弱，再加上技术、人才等因素制约，专业合作社组织从事种养业的比例高，粗放经营的多，产生的经济效益低，带动作用不明显；四是低收入农户增收渠道单一，二、三产业发展相对较慢，吸纳农村剩余劳动力的能力不足，难以让低收入农户从二、三产业获得更多的收入；五是农业信息服务体系向下延伸不够，低收入农户对市场信息和市场行情缺乏了解，对农业结构调整方向不明确，致使农业生产难以与市场对接，加之部分农村文化阵地萎缩，公共文化体系缺失，公共文化服务供给能力不强，影响了低收入农户自我发展能力的提高；六是部分村级组织自我发展能力较弱，缺乏战斗力、凝聚力和创造力，无法带领低收入农户脱贫致富。（二）制约低收入农户脱贫致富的内因不少。一是一些低收入农户满足于日出而作、日落而息的自给自足的传统生产模式，离开土地的脱贫致富能力较弱，有的仍未摆脱“养猪为过年，养牛为犁田，养鸡养鸭为了找点油盐钱”的自然经济状态，他们的商品意识、科技意识和市场开拓能力都很低。二是由于受科技文化素质等因素影响，一些低收入农户生产仍带有较大的盲目性和传统的自然习惯，部分农民接受科技知识和适应市场经济能力较差。三是部分低收入农户“等、靠、要”思想较为严重，具有强烈的依赖性。过去长期实施“送钱、送粮、送衣”的扶贫方式,致使一些地方的低收入农户产生了靠政府靠社会救济度日的依赖心理,失去了改变贫困的信心,存在着一种比物质贫困更严重、更难治愈的“志气”贫困。（三）扶贫方式有待改进。一是强调经济，忽视精神、文化；强调 “物”的因素，忽视“人”的因素；强调加大资金投入、发展项目，忽视宣传自强自立、艰苦奋斗精神。二是缺乏对症下药、分类指导。镇村干部在帮扶中，下去的人多，但帮助分析贫困原因、指导脱贫办法的少；在帮扶措施上，对不同类型贫困户缺乏有针对性的帮扶，采用的办法不多、措施单一。三、农户致贫主要原因分析1、文化程度低致贫型。户主受教育程度低，缺少技术，没有劳动能力的居多数。文化程度低是导致农民贫困的主要原因之一，户主文化程度低、年龄大，六成多没有劳动能力。文化知识的贫乏必然导致观念的落后。许多村民对市场经济还不适应，他们习惯于日出而作日落而息的生活，视农为本，宁愿守地受穷，也不愿外出做生意。许多村民仍习惯于把希望寄予“老天爷”风调雨顺，消极等待国家救济的思想也依然存在。由于文化程度低，学习意愿差，没有掌握任何生产技术，在社会上就业难，收入自然就低。2、因病因残致贫型。1225户中，因大病或慢性病致贫的有312户，占25.5% ；调查中发现，有病无钱医治，等、挨、靠的贫困户在农村比较常见。虽然农村新型合作医疗使老百姓的看病就医有了一定的保障体系，但农民看病就医的费用，大部分还是由自己支付，常年看病就医就是一笔不小的数目，如果病情稍微重一点，一般的农民家庭都负担不起，贫困户更是承受不起。有的得了大病，只能听天由命。此外，家庭成员中有残疾，也需要就医治疗，有的虽不再花钱救治，却也失去了劳动能力( 有的还是家庭的主要劳动力)，有的甚至瘫痪在床，连基本生活都不能自理，还需要人照顾，即使家庭其他成员想外出打工也不可能了。3、资源贫瘠致贫型。土地资源条件差，依靠土地维生，生活艰难。调查显示，自然资源、土地条件差也是村民贫困的重要原因，这些农户所属耕地大部分为山地，蓄水能力差，土地贫瘠，较好一点的平原土地也是缺乏水源，经常遭受旱、涝灾害，粮食生产基本靠“老天爷”，经济作物更是无从谈起，缺粮缺钱，看病上学都要借债，这些农户一旦遇到自然灾害，更是雪上加霜，根本无法摆脱贫困。劳动力主要从事传统农业，户均土地少收入低。被调查的1225户贫困户中名，主要从事第一产业的736人，就占60% 。4、生产条件差致贫型。因缺少生产资金致贫的有381户，占31%，无生产资金导致生产工具原始、方式落后，生产机械数量少。5、缺劳动力致贫型。 这一类型主要是老龄、寡居、独居者比例高，老年人寡居、独居，生活环境相对较差。调查中发现，缺乏劳动力的贫困户中（有病、残家庭除外），老年人占的比例较大。1225户中，五保户和丧失劳动能力的341户，占27.8% 。这部分家庭主要是他们的子女大都已单过且家庭状况也不是很好，想帮忙的也没有条件，只能提供一些粮食来基本解决老人的吃饭问题。也有一部分子女养老意识淡薄，不管不问，还有的甚至虐待老人。这些老人一般都单独居住，活动极不方便，生活比较困难。随着农村交通、通讯条件的改善和经济的不断发展，贫困地区的劳动力纷纷外出打工，收入远远高于务农的收入。而缺劳力户则无法走出去打工挣钱。6、因上学致贫型。因上学致贫也是一种贫困原因。调查显示，有140户家庭是因为子女上学导致家庭贫困。现在，一个中学生一学年的学杂费大约一千多元。有2个孩子的农村家庭比例不少，如果有2个孩子同时上学，对收入不高的家庭来说，是一笔不小的开支；如果孩子考上大学，一年要花一万多元，一个贫困家庭更是难以承受。许多家庭为了孩子上学，只好贷款、借债，有的甚至借高利贷，这些家庭因此陷入更加贫困的境地。四、对策和建议做好低收入农户扶贫工作任重道远，我们必须在认真总结过去扶贫工作成功经验的基础上，进一步理清工作思路，狠抓工作落实，完善工作机制，扎实有效推进扶贫工作，对此，提出以下建议：（一）理清思路，加强扶贫工作的针对性。进一步理清扶贫工作思路，把扶贫开发看作是建设社会主义新农村的前提和基础，抓住扶贫关键环节，用统筹的眼光看扶贫，综合的手段抓扶贫，真正把扶贫开发作为一个系统工程，纳入全面协调可持续发展的整体框架之中。一是加大生产性基础设施投入。根据开化县农业产业结构调整方向和生态农业、高效特色农业的需要，统筹规划，加大对生产性基础设施的投入，努力改善农林生产条件，为可持续发展打实基础。围绕茶叶、高山蔬菜、畜禽、食用菌等农业主导产业，大力发展高效生态农业，鼓励农户调整农业结构，大力发展土鸡、中药材、高山蔬菜、食用菌等市场效益好的短平快项目，鼓励低收入农户从事来料加工，努力实现“山上损失、山下补，农内损失、农外补”，切实增加农民收入。二是狠抓农民异地转移工程。实施下山脱贫工程，把高山远山立地条件太差的农户“请”下山。充分考虑就近就业、就医就学等各方面因素，选准移民点（如中心村等），做到“搬得下”、“稳得住”、“富得起”。明确低收入农户特别是特困农户搬迁的补助标准，做好搬迁后的帮扶工作和后续管理工作，尽最大可能降低移民户的搬迁费用。三是加强扶贫分类指导工作。要继续向开发性扶贫、救济性扶贫和农村最低生活保障制度三管齐下的方式转变。要积极开展信息帮助、产业扶持等开发性扶贫。目前我镇贫困对象中，老、病、残等几乎丧失劳动能力的贫困户占很大比例，不适宜“造血式”的扶贫，对这部分人员应纳入政府低保救济，进一步做好低保“提标扩面”工作。（二）明确责任，提高扶贫工作的实效性。完善扶贫工作组织。建立扶贫工作领导小组，健全扶贫工作机构，加强对扶贫工作的领导。进一步落实镇村两级的扶贫责任，明确目标任务，贯彻好“以人为本”开发式扶贫的工作方针，帮助有发展能力的贫困人口走自我积累、自我发展、自我提高的路子。落实“一把手”负责制，统筹抓好扶贫工作的各个环节，确保扶贫工作扎实推进，结合各村实际，做足“农”字文章，加大引导、指导、帮扶的力度。建立扶贫工作考核管理体系。建立科学严谨的扶贫工作考核管理体系，准确评价扶贫工作的成效，努力避免以表面的数学统计成果取得实际增收效果，用考核促使“真扶贫、扶真贫”落到实处。（三）政策扶持，拓宽低收入农户增收的渠道。加大投入，完善政策，拓宽融资渠道，大力促进信贷扶贫，增加低收入农户增收实力。一是积极争取上级扶贫政策。在用足用活现行上级扶贫政策的同时，继续努力争取扶贫政策和补助资金，对一些不尽科学合理的扶贫政策，要在深入调查研究的基础上加以修改。二是进一步降低项目门槛。为加快各类扶贫项目的实施，充分发挥项目的带动作用，应进一步降低项目门槛，引导农民产业发展方向，推动农民增收致富。特别是对低收入农户应给予特别优惠政策。三是全面推广农户联保贷款。大力推进林权抵押贷款，形成林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款和担保贷款等贷款方式优势互补的格局。积极探索农村房屋抵押贷款和小额担保贷款管理新模式，扩大贷款范围，开展农村社区资金互助组织的试点。鼓励龙头企业、工商企业、农民专业合作社和其他个人为低收入农户提供小额贷款担保。（四）提高素质，增强低收入农户增收的能力。扶贫先要“扶志”和“扶智”，才能增强低收入农户增收能力。首先要典型引导，增强脱贫致富的主动性。要从扶贫开发工作的成功典型中，发现规律，汲取经验，不断丰富完善工作思路和措施，要大力弘扬基层群众艰苦创业、自强不息的进取精神，努力在全社会形成团结互助、扶贫济困的良好风尚和社会环境，建立奋发图强、勤劳致富的激励机制，增强广大低收入农户勤劳致富的光荣感。其次，坚定不移地提高农民素质，实施科教扶贫。要紧紧抓住提高贫困农民素质和产业科技含量，深化科教扶贫。要引导低收入农户积极参与劳动力素质培训，提高劳动技能，增强自我发展能力。进一步创新培训方式，在利用培训基地集中培训的同时，积极采用流动式培训、乡村培训等灵活多样方式，尽量方便群众参与。以科研院校为依托，引进人才和技术，采取“请进来、送出去”的办法，引进新技术，培养新人才，定期邀请专家、技术人员为低收入农户讲课、传经送宝。要认真组织好农民职业实用技术培训，本着“实地、实用、实效”的原则，有针对性地加强科普知识和农业实用技术的培训，努力使每个有能力脱贫的贫困农民至少掌握1－2门实用技术。要充实县乡农技推广队伍，完善技术服务手段，普及推广农业先进实用技术，加强对低收入农户使用农业先进实用技术的辅导。（五）科学帮扶，完善扶贫工作长效机制。一是大力加强村级组织建设。要从愿意为村里作贡献的致富能手、务工经商能人中培养村干部，配齐配强村级班子，对他们加强政策、法规、技术的培训，提高其政治素养，增强其工作能力；逐步提高村干部待遇，重奖优秀村级干部，激励他们带领群众脱贫致富；同时，要充分发挥农村工作指导员的作用，对工作成效显著的，要予以表彰奖励，提拔重用。二是积极推进互惠式产业扶贫。制定优惠政策引导业主，龙头企业在农村建立基地，大搞农业综合开发，调优农业产业结构，提高农业综合生产能力和农民进入市场的组织化程度，带动农民增收。在方式上，多扶持与扶贫项目相关的龙头企业，龙头企业与低收入农户签订生产合作合同，项目主管部门与龙头企业签定产业扶贫合同，项目风险由企业承担。当企业保证了低收入农户的利益，实现了预期的增收目标时，项目主管部门及时给企业兑现项目资金，使低收入农户利益得到充分保证。三是健全农村社会保障体系。要把农村基础教育、职业教育和卫生事业作为重要工作来抓，进一步加强农村教育、卫生基础设施建设，加强职业技术教育，提高教育质量。完善养老保险机制、新型农村合作医疗和医疗救助制度，继续落实农村低保、“五保”集中供养、贫困家庭学生教育救助、残疾人扶贫、等救助政策，确保特困群众的困难救助落到实处。要建立贫困群众法律援助机制，及时为贫困群众排忧解难。四是不断改善结对帮扶机制。要根据“真扶贫、扶真贫”的要求，做实、做细结对帮扶工作，切实构建有效的“一户一策一干部”和“一村一计一部门”。要提倡和鼓励送项目造血的长效办法。真抓实干，通过领导联系、单位结对、企业帮扶，突出到村到户，注重分类指导，真正促进低收入农户持续增收，村级集体经济发展壮大。提高低收入者收入水平的若干思考 [摘要] 构建和谐社会的关键是实现人们之间的利益和谐，把基尼系数控制在一定范围之内，而实现这一目标的着力点在于提高低收入者的收入水平。目前，我国低收入者面临着收入增长缓慢和收不抵支两个难题，这是由低收入者个人微观层面以及体制、经济发展和政府政策等宏观层面因素共同作用的结果。在全面建设小康社会新目标的指引下，为了提高低收入者的收入水平，需要政府采取加大人力资源投资、扶持就业、统筹城乡区域发展、深化经济体制改革和完善社会保障等政策措施。（中经评论·北京）构建社会主义和谐社会,关键是要增进人与人之间的和谐，核心是实现人们的利益和谐。然而，我国收入分配领域中存在着准“马太效应”，即富人收入增长日益加快，而低收入者收入增长则相对缓慢。这使得贫富差距进一步拉大，进而引发了一些不和谐现象，增添了社会不稳定因素，影响了经济的健康发展。如何缩小收入差距呢？社会上存在各种不同的看法。依笔者之见，缩小收入差距，着力点不在于“削富补贫”，而在于重点提高低收入者的收入水平。下文将围绕低收入者面临的两个收入难题、产生原因及改善建议三方面展开论述。一、目前低收入者面临的两个收入难题改革开放以来，我国的经济总量快速膨胀，绝大多数人的收入大幅增长，但一部分低收入者却收入增长相对缓慢，导致他们的生活陷入了相对贫困。目前，我国低收入者总体上面临着两个收入难题。（一）收入增长缓慢从城镇来看，1995年，占城镇人口10%的最低收入户的就业者人均可支配收入为4136.17元，为当年全国所有就业者人均可支配收入的61.4%，为当年占城镇人口10%的最高收入户的就业者相应收入（11608.49元）的35.6%。但到了2006年，最低收入户的就业者人均可支配收入为9100.26元，仅为当年全国所有就业者人均可支配收入的40.1%，为当年最高收入户的就业者相应收入（51787.09元）的17.6%。1995年至2006年的12年间，最高收入户的就业者人均可支配收入提高了3.46倍，然而最低收入户的就业者人均可支配收入只增加了1.2倍。从农村来看，2006年占农村人口20%的低收入户人均纯收入为1146.2元，与2002年的857.13元相比增长了33.7%，但与我国同期GDP增长75.23%相比，相差很大；与同期城镇居民人均可支配收入增长52.7%和农村居民家庭人均纯收入增长44.9%相比，也相差较大。（二）收不抵支在农村，低收入家庭长期收不抵支，赤字率总体呈现上升趋势。从下表来看，尽管2002年到2006年低收入户的人均总收入和人均现金收入均有所增长，且人均现金收入占总收入的比重由2002年的65.9%上升到了2006年的73.9%，但是年人均现金支出都超过人均现金收入，而且人均现金缺口由2002年的246.04元上升到了2006年的565.68元；赤字率由2002年的24.06%上升到了2006年的34.1%。这说明，农村低收入者的生活水平并没有随着国民经济的快速发展而同步提高。从城镇来看，尽管城镇最低收入家庭的人均可支配收入由2002年的2408.60元上升到2006年的3568.73元，然而，同一期间内他们的消费性支出也由2387.91元上升到3422.98元，平均每人的消费性支出占其可支配收入的比例一直超过95%。与之形成鲜明对比的是，最高收入家庭的人均消费支出由2002年的13040.69元上升至2006年的21061.68元，而其消费性支出占可支配收入的比例却由68.65%下降到65.88%。可以说，城镇低收入家庭的可支配收入仅能维持其日常消费支出，而且是一种低水平、低层次的消费支出。二、低收入者面临收入难题的主要原因目前，我国低收入者面临的以上两个收入难题，可以从低收入者个人微观层面以及体制、经济发展和政府政策等宏观层面寻找原因。（一）低收入者的自身素质制约了他们的收入增长我国的低收入者，在城镇有相当一部分是失业人员、长期伤残人员以及从事简单体力劳动的工人，在农村则主要是从事传统农业和没有一技之长的农民。总体来说，他们文化水平较低、专业技能缺乏，有的甚至身体健康状况很差。这样的人力资源状况使低收入者缺乏必要的竞争能力和抵御各种风险的能力，制约了他们的收入增长。（二）生产成本、生活费用的持续上涨，降低了低收入者的生活水平2002年以来，尽管农产品生产价格一路上涨，然而，与之相随的是农资价格指数也屡创新高，极大地增加了农业生产成本，导致农村低收入者获得的农业生产纯收入非常有限，未能分享到农业经济的繁荣。另一方面，自2002年以来，消费者价格指数节节攀升，到2007年已经累计上涨13.9%，其中各种日常生活必需品价格上涨幅度很大，仅2007年食品价格上涨就达到12.3%，商品零售价格上涨3.8%，生活资料价格上涨2.8%，而房价上涨幅度就更大了，仅2002年以来，我国新建商品房价格就已经累计上涨48.2%。各种物价的不断上涨，客观上降低了低收入者的生活水平。（三）改革中出现的一些失范行为，损害了低收入者的利益在城镇房屋拆迁、农村土地征用、国有企业重组改制及关闭破产中，出现了一些侵害农民、工人、市民等弱势群体利益的行为。如在国有、集体企业改制过程中，有的利用手中的权力，打着改革的旗号，剥夺了职工在国有企业、集体企业财产中的劳动积累和产权利益，甚至不按照国家政策要求在企业改制中支付给职工应得的全部补偿金额；改制后，在安置原有职工问题上，有的把富余人员直接推向社会，或者以名义接受实际下岗的方式处理，职工的权益受到了极大的侵蚀，国家利益受到损害。类似这些改革中出现的失范行为，与中央的改革精神背道而驰，严重背离了“帕累托改进”的原则，不能实现经济效率的提高，只是利益存量的重新分配，使低收入者的处境更加艰难。（四）地区间不平衡的经济发展，客观上造成了大量相对低收入者改革开放以来，为了尽快提高生产力，建立起现代工业体系，国家实施区域、城乡不平衡的发展战略，鼓励沿海等有条件的地区先富裕起来。这种不平衡的发展战略较好地利用了资源、区位和人才比较优势，促进了我国经济实力的快速提升，但也拉开了沿海居民与中西部居民、城镇居民和农村居民的收入差距。当前，城镇居民的人均可支配收入远远高于农村居民的人均纯收入，形成了收入上的断层。从《中国统计年鉴（2005年）》公布的数据来看，如果农村低收入者的人均纯收入以城市低收入居民（按照占城镇人口20%计算）的人均可支配收入为标准，农村低收入人口将占农村人口的80%；如果将全国家庭的人均纯（可支配）收入放在一起，按照收入的多少重新排序，那么超过85%的低收入者集中在农村。以城乡居民的恩格尔系数为例，2004年，城镇仅有占城镇户数5%的困难户的恩格尔系数超过50%，为51.2%；各占城镇总户数10%的最低收入户和低收入户的恩格尔系数超过45%。而在农村，各占农村总户数20%的低收入户、中低收入户和中等收入户的恩格尔系数均超过50%，分别达到55.6%、53.2%和50.5%；此外，占农村总户数20%的中高收入户的恩格尔系数超过45%。（五）传统产业的优化升级和产业结构的调整，带来了较多的失业并增加了就业压力我国既有现代化程度高的高新技术产业，也有大量的传统产业。传统产业在国内外的竞争压力下正在进行技术改造、优化升级，国家也正在根据国内外市场需求状况，推动产业结构调整。传统产业的优化升级和产业结构的调整，直接带来了大批结构性失业人员。我国的经济虽然较快增长，但经济对就业的弹性逐渐下降，农村过亿的剩余劳动力和城镇新增的劳动力人口与较少的新增就业岗位的矛盾越来越突出，这也使得许多就业者不得不接受低工资的现实。（六）现有的社会保障体系并没有保障所有低收入者目前的社会保障体系最主要的缺陷是覆盖面小，许多低收入者并没有被纳入社会保障体系。城镇养老保险事实上仅覆盖了国有企业的职工、部分集体企业和大型民营、私营企业职工，许多中小企业、乡镇企业、私营企业的职工，城镇个体劳动者、进城务工的农民工并没有被纳入养老保险。失业保险和城镇最低生活保障也没有将外来人员、即便是长期在当地工作生活的外来人员纳入覆盖范围。在农村，虽然新型农村合作医疗覆盖面较广，但农村养老保险的参保人数非常有限。可以说，当前社会保障体系尚未覆盖的大部分人员正是低收入群体，是最需要保障的群体。三、提高低收入者收入水平的对策建议提高低收入者的收入水平，是扩大国内消费需求、保持国民经济又好又快发展的需要，是构建社会主义和谐社会的本质要求，是全面建设小康社会和实现共同富裕的根本保证。为实现这一目标，我们需要从以下几方面努力：（一）加大对人力资源的投资力度，防止贫困的代际“遗传”目前，理论界的研究普遍认为，个人的收入水平与其人力资源的丰富程度直接正相关。刘纯阳等人2005年对湖南西部贫困县的实证分析表明，在其他条件相同的情况下，有劳动力接受技术培训的家庭的收入，比没有劳动力接受技术培训的家庭的收入要高出16.7%；劳动力平均受教育年限每增加一年，则家庭劳动力平均纯收入增加18.9%。因此，政府一方面要切实加大对教育的投入力度，建立和完善低收入家庭子女接受教育的支持体系，给他们提供平等接受高等教育、职业教育的机会，防止因人力资本投资不足在低收入家庭出现贫困代际遗传；另一方面，要进一步改善农村和城市社区医疗卫生条件，加大对贫困地区合作医疗的财政转移支付力度，保障不同地区的每一个人都能平等地获得医疗保障。（二）扎实推进新农村建设，开发农业内部增收潜能农村低收入者收入的主要来源是从事农业的生产经营活动，因此，要提高他们的收入水平，首先要提高他们从农业中获取更多收入的能力。当前，各级政府应该扎实推进新农村建设，加大对农业的财政投入力度和金融扶持力度，扩大农业保险覆盖面，逐步推进农业信息化，降低农民生产的风险；培训农民尤其是广大低收入者掌握实用现代农业技术，引导、扶持、激励农民优化农业产业结构，推动农业产业化进程，延长农业产业链，扶持农村新型合作组织的发展，帮助农民从发展现代农业中增加收入，从涉农服务业中增加收入。（三）实施就业扶助政策，缓解显性和隐性失业问题劳动是谋生的主要手段，是城镇职工和农民收入的主要来源。因此，政府要实施积极的就业政策，大力发展劳动密集型产业，鼓励、扶持和资助创业，大力发展第三产业。在需要就业的人数远远多于新增工作岗位数的严峻形势下，下岗职工、失业人员再就业就显得尤为困难，他们的就业与再就业更需要政府的帮助与扶持。要完善对困难就业群众的援助制度，根据他们的特点和特长，开展有针对性的就业援助，提供公益性岗位。农村剩余劳动力要在城镇找到稳定的工作也异常艰难，要结合新农村建设，挖掘农村的需求空间，创造更多就业岗位，在发展农村经济中实现剩余劳动力的当地就业。（四）统筹城乡、区域协调发展，推动经济的公平增长要从根本上提高低收入者收入水平，帮助他们“晋级”到中等或高收入者行列，就必须站在国家发展战略高度思考问题，就必须调整经济发展思路，统筹城乡协调发展，打破城乡二元经济结构，激发农村经济活力，统筹区域协调发展，“熨平”区域经济发展的差异，增强中西部的“经济势能”，推动经济的公平增长。当前，政府要着力从如下几个方面入手统筹城乡、区域协调发展：一是采取建立在市场基础上的城镇化政策，加快城镇化进程，鼓励大中小城市和中心镇协调发展，逐步实现城乡一体化。二是建立灵活、统一的产品市场和要素市场，尤其是要建立流动自由、竞争平等的劳动力市场，取消城乡间的就业歧视和区域间的就业壁垒，让更多的农民参与到城市的经济活动中去，帮助更多的人跨区域就业。当务之急是要消除农民工和城市居民之间的待遇差别，解决农民工子女在城市读书的种种困难；理顺中央和地方的关系，消除地方政府实施地方保护主义的动机，规范政府行为，降低地方政府实施狭隘保护主义的能力。三是要加大对农村的投入力度，改善农村的基础设施，提高农业的综合生产能力，提升农村的竞争力，促进农村经济快速发展，提高农民的收入水平。还要加大对中西部的财政转移支付力度，优化中西部产业结构，鼓励更多的企业到中西部投资，加快中西部经济发展步伐，缩小中西部与东部的差距。（五）推进经济体制改革和制度建设，规范改革行为，保障低收入者的合法权益改革中出现的损害、掠夺弱势群体利益的种种行为，是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中旧体制无法承担起监管责任、新制度尚未建立起来的“制度真空”背景下出现的。因此，只有继续实施体制改革，供给符合当前实际需求的制度，加强监督管理，保证各项制度不折不扣地落到实处，才能从根本上维护低收入者的合法权益。政府有责任、有义务维护被征地农民和被拆迁户的直接利益，提高对他们的补偿标准，实施合理的补偿，创造有利于他们今后生活、发展的条件。还要加大对国有、集体企业改制的监督力度，提高改制过程的透明度，充分认识到职工对国有企业、集体企业的历史贡献，切实维护职工的权益。政府要站在宏观的和历史的高度，以动态的、发展的眼光，探索和实施有利于增进低收入者生活福祉的改革。当前，具有可行性又富有经济效率的一条思路，就是降低低收入者在住房、水电、出行等基本生活方面的费用支出。政府可以采用建设经济适用房、鼓励和补助开发商建设经济适用房，或者直接对低收入者建房、购房和租房进行补贴等多种形式，保障低收入者的住房需求。另外，政府也可以在相关领域开展改革，增进低收入者的福祉。如2007年以来，北京市实施了鼓励乘坐公交车出行的改革措施。这项改革，降低了人们的出行成本，事实上增进了低收入者的福祉。（六）健全社会保障体系健全的社会保障体系，是低收入者的保护伞，也是社会稳定和谐的安全阀。近年来，我国的社会保障体系建设取得了显著成绩，但还不够健全。当前亟待解决的，一是扩大社会保障体系的覆盖面，将中小企业职工、在非正规部门就业的人员和广大外来人员一并纳入到社会保障体系中。要完全实现这个目标，还需要提高统筹社会保障资金收支的能力，改进管理，加快信息化建设，在城镇之间建立快捷的结算机制。二是要扩大城乡社会救助的范围，帮助在贫困线上下徘徊的低收入者应对各种风险。三是要根据城市生活成本的提高，及时提高低保标准。（理论探索，贾华强，曾繁盛） 相关新闻解决低收入家庭居住问题的制度思考与模式创新住房问题是世界各国都面临的一个重大问题。解决低收入家庭的住房问题，不仅关系到广大人民群众能否安居乐业的切身利益，关系到社会的公平、稳定与发展的大局，从长远来看，也将会直接影响到一个国家的富强和民族的发展，意义十分重大。一、世界发达国家保障低收入家庭住房的基本思路及其发展趋势目前，各国往往采取市场运行机制和福利性的社会保障机制并举的住房供应制度。市场运行机制解决高收入家庭的居住问题。而对于低收入家庭的住房保障，根据政府介入的方式，又可归纳为两种住房制度模式:一是政府直接介入住房供应。即通过政府直接（或者间接）投资建设公共住房，以投入财政补贴的方式低价出租或出售给低收入家庭。如新加坡建屋发展局的公共组屋。另一种就是政府以金融手段间接介入住房供应，以低息、无息甚至贴息的方式提供贷款，或提供贷款担保，以此鼓励私人买房或建房。通过以上方式，许多国家包括美国、英国、日本、新加坡、澳大利亚等都较好地解决了低收入家庭的住房问题。其主要的成功经验有：1、根据不同时期的经济发展状况及住房发展情况制定了相应的住房保障法规如英国的《住房法》，美国的《住房与城市发展法》、《国民住宅法》，日本的《住房金融公库法》、《公营住宅法》等。这些住房保障法规的颁布实施，从法律上保证了住房保障制度的构建、完善及长期、持续的执行。2、成立了专门的机构负责执行住房保障制度如英国的社会福利保障部，美国的住房与城市发展部，新加坡的建屋发展局。3、有针对性的提出了切实可行的住房保障战略计划许多国家都是从解决住房短缺问题出发，首先重点解决低收入家庭的住房问题，然后逐步解决中等收入家庭的住房问题，具有层次性。如新加坡严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平，住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。4、采取了比较有效的住房保障方式针对低收入家庭的住房保障，世界上做得较好的国家都大体上采取了两类、三种住房保障方式。所谓两类，是指从帮助居民家庭购房或帮助居民家庭租房这两种基本的住房消费方式提出。所谓三种，是指住房供应支付方式，购、建房支付方式及租房支持方式。住房供应支持方式，包括政府建造公房和鼓励非盈利机构建造低成本住房，向符合条件的中低收入家庭出售或出租。这一住房社会保障的方式在世界各国都广泛地存在。购、建房支持方式包括各国普遍采取的对居民家庭购、建住房投资实行税费减免政策以及提供政策性金融支持的方式，这是从住房消费者入手的间接补贴。以上一些做法虽然说在一定的历史时期对各国解决低收入家庭的住房问题发挥了积极的作用，但没有任何一项保障方式是一劳永逸的，这就需要政府干预的范围和方式要适合本地区的实际情况和住房保障目标，随着具体条件的变化和社会经济环境的变化，相应发生变化。目前，世界各国的住房保障方式已逐渐呈现出“公房私有”、“房租补贴”“间接干预” “政策性住房金融支持”等特点与发展趋势。二、我国低收入家庭居住保障的主要做法及其存在的问题住房作为一种特殊的商品，其既具有商品的交换性，也具有作为基本民生物资的社会保障性。我国作为建立在土地公有制基础上的的社会主义国家，具有区别于其他国家的优越性，其住房的社会保障性显得更为突出。现阶段，我国城镇低收入家庭住房保障制度建设主要是围绕着“住房公积金制度”、“经济适用房制度”和“廉租房制度”等3个方面的内容积极推进。住房公积金是我国政府为解决低收入家庭住房问题而专设的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存，归职工个人所有，具有义务性、互助性和保障性特点。1994年，住房公积金制度在城镇全面推行。截至2003年底，全国建立住房公积金职工人数达6045万人，累计归集公积金5563亿元，职工因购建住房和退休等支取1743亿元，累计发放个人住房贷款2343亿元，支持327万户职工家庭购建住房，为改善居民家庭住房条件发挥了重要作用。经济适用住房是由政府提供政策优惠，按照限定的面积标准进行建设，以较低的限定价格，销售给特定对象，具有保障性质的政策性商品住房。其在审批、建设、出售的各环节中都有严格的监督管理，租售价格以保本微利为原则。从1998年到2003年，我国经济适用住房竣工面积达4.77亿？。自1998年以来，我国政府积极推进廉租住房制度建设，不断完善廉租住房保障政策。廉租住房制度以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金，实行以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的多种保障方式。到目前为止，全国已有近70%的城市初步建立了最低收入家庭廉租住房制度。全国目前还没有建设廉租住房的100多个城市，也会按照建设部2007年的工作安排全面推行廉租住房制度。通过采取以上住房保障措施，我国城镇居民的住房问题在一定程度上得到了解决，城镇居民的人均建筑面积已由1995年的16.2？提高到2003年的23.67？。但是，不容置疑的是，按照现代文明居住标准，我国城镇居民目前的居住水平还有很大差距。全国各地目前尚有大量危旧房屋需要改造，156万家庭缺房，35万个家庭人均建筑面积在8？以下，许多省份的住房困难户的标准还在人均建筑面积6？下，我国城镇居民的住房保障形势也依然严峻，我国目前的住房保障措施存在着以下几个方面的问题:1、经济适用房建设与政策制订的初衷有较大偏差。经济适用房建设比例偏小，认购对象审查不严，建设标准缺乏有效控制，对建筑面积等要素的确认操作欠规范，优惠政策不落实，且推向市场进程缓慢，导致对中低收入家庭的住房保障力度相对有限，与政策制订的初衷有较大偏差。2、廉租房制度保障对象相对狭窄，建设资金短缺，建设规模有限，实施进程缓慢，难以形成有效的市场供给，未能发挥应有作用。到2004年底，全国35个大中型城市中只有12个城市推出了廉租房制度的具体实施方案，部分城市发放了租金补贴或兴建了廉租房。有的还未启动。在解决廉租房比例较高的北京也只有7%的“双困户’，获得了配租资格。全国10 多个城市加起来已解决廉租房的住户也就几千，相对于156万无房户和35万住房困难户，无疑是杯水车薪。此外，集中兴建的低标准廉租房将形成“贫民窟”，带来很多新的社会问题。3、住房公积金的制度缺陷使保障功能弱化。按照住房公积金现行制度的规定，只有有单位且单位效益好的职工，才有可能交纳住房公积金。只有交纳了住房公积金，才有可能申请个人住房贷款。那些没有工作单位或虽有工作单位，但效益不好的居民，无法交纳公积金，也就申请不了住房公积金贷款。同时，一些下岗、失业居民的公积金被封存起来，不能提取;公积金只能用于购房不能用于租房，这些限定在一定程度上剥夺了职工公积金储蓄的支配权，而常常正是这些受到严格限制而排除在外的居民最需要改善住房条件，最需要获得政府的政策扶持，却无法获得政府的政策性支持，对他们来说，确实是很不公平的。相反，单位效益好的居民，本身的收入稳定且收入较高，本可以通过市场解决住房问题，有了公积金制度的政策性支付，更提高了他们的购房支付能力。这样，公积金制度使有钱人更富有，使没钱人更无助，形成新的分配不平，拉大了居民居住水平的距离，违背了公积金作为住房储蓄的公平原则，导致其保障功能弱化。三、保障低收入家庭住房的制度与模式创新建立一套适合中国国情的低收入家庭的住房保障模式，是发挥社会主义优越性，保障广大人民住房权利的基本要求；是发挥人民劳动积极性，促进经济发展的客观需要，也是当前创建和谐社会的重要内容。全社会和各级政府都应该本着高度的责任心和使命感，在充分尊重市场规律的基础上，坚持以人为本的科学发展观，转变观念，大胆创新，真抓实干，认真解决。笔者借鉴国外的成功经验，结合我国国情民况，就如何解决低收入家庭的住房问题，提出以下建设性意见：1、制订符合我国国情的住房保障法律法规，设立专门的住房保障机构，构建住房保障的长效运行机制。要通过立法的方式，强化人们在住房问题上的“民本思想”和“人权意识”，以法律的手段强制督促全社会及各级政府都来关心低收入家庭的居住问题。也只有在建设部下设住房保障司等专门的住房保障机构，才能够保证坚定不移地贯彻执行党中央、国务院关于建设和发展和谐社会的方针政策，切实解决好低收入家庭的居住问题。2、借鉴农村的宅基地制度，推行落实城市居民的住宅土地使用权――即城市居民在兴建自用住宅时无偿享有一定面积标准土地使用权的权利。我国现行的土地制度规定，我国的土地所有制度实行的是社会主义公有制，具体又分为劳动群众集体所有和全民所有。其中，农村土地归劳动群众集体所有，城市土地归全民所有（在具体操作中又表现为国家所有）。依照这种制度，农民在兴建自住房屋时，可无偿享有一定面积标准的土地使用权，这就是目前农村普遍实行的宅基地制度。宅基地制度体现了社会主义制度的优越性。3、拓展住宅金融业务，降低金融服务成本，提高金融服务质量与管理水平。通过扩大住房公积金的覆盖面，让没有工作单位或单位效益不好等这些真正需要金融支持的城镇居民能有机会公平得到相应的政策性服务。同时，住房公积金还应根据“专款专用，保本微利”的原则，进一步降低贷款利率。在贷款额度和贷款期限方面，还应进一步放宽要求，使购房者通常可贷到90%的购房款，特殊情况也可贷到100%的购房款；还款期特殊情况可延长为30-35年。此外，政府也可通过提供住房抵押贷款担保的方式鼓励商业银行为低收入家庭提供相关住宅金融服务。4、逐渐取消目前集中、大量兴建经济适用房和廉租房的做法，推行在住房完全市场化供给基础上的住房保障基金制度。即在采取“招、拍、挂”的方式出让城镇开发用地而获得大量土地出让金的同时，根据出让金的一定比例提取专项住房保障基金。住房保障基金主要用于政府向社会购买面向低收入家庭出租的廉租公房，或用于发放低收入家庭对外租房、购房时的住房补贴。这种住房市场化供给基础上的住房保障基金制度，有利于克服目前经济适用住房及廉租房建设、供给与使用管理过程中的诸多弊病，从而有利于提高住房保障的效率和效益。（罗少卿）句容市低收入农民现状与帮扶工作思考为了摸清低收入农民的数量、基本家庭情况、收入水平及低收入原因，增强扶贫开发的针对性，提高扶贫开发工作的成效，为各级政府制定农村扶贫政策提供决策依据。句容市农开局对2003年农民家庭人均纯收入低于2000元的人口进行了统计调查，基本情况如下：一、低收入现状调查汇总资料表明：句容市2003年农村低收入农户数为7738户，占全市农村户数的5.1%；低收入人口为17148人，占全市农村人口的3.7%；低收入家庭人均耕地面积为1.0亩，低于平均水平0.4亩；低收入家庭户均劳动力0.6人，低于平均水平1.1人；低收入家庭户均外出打工人员为0.2人，低于平均水平0.6人；低收入家庭人均打工收入为330元，低于平均水平796元；低收入家庭6-15岁儿童有1707人，其中失学辍学儿童达84人。由于全市各地经济发展不平衡，低收入数量和比例参差不齐。根据调查资料：经济较发达的地区低收入农民比例较少，全市经济开发区比例最低（低收入户数比例1.46%，低收入人口比例为0.96%），其次为黄梅镇（低收入户数和人口比例分别为2.41%和1.52%），边城镇（低收入户数和人口比例分别为3.2%和2.2%）居第三；而座落在革命老区的数镇由于二三产经济发展相对滞后，农民收入中一产比重较高，二三产收入比重相对较低，低收入户数和人口比例相对较高，其中：春城镇（低收入户数比例9.35%，低收入人口比例为7.14%）最高，其次为袁巷镇（低收入户数比例8.25%，低收入人口比例为6.75%）和天王镇（低收入户数比例7.13%，低收入人口比例为5.98%），镇与镇之间低收入户数和人口比例最大落差分别为7.89和6.18个百分点，各镇之间的数据差距是较为显著的。同时低收入农民内部收入差距较大，根据调查资料表明：元有1839户，占23.8%；元有2963户，占38.3%；500－1000元有2383户，占30.8%；500元以下有553户，占7.1%。农民低收入原因多种多样，根据汇总资料：农民低收入首要原因的选择中：因残疾有2276户，占29.4%；因病有2214户，占28.6%；因灾有190户，占2.4%；因多子女有118户，占1.5%；因无劳动力有1092户，占14.1%；因无耕地或耕地较少有129户，占1.7%；因五保户有1129户，占14.6%；因其他原因有590户，占7.6%；还有许多农户低收入原因有2个或2个以上。为了更好地了解农民家庭低收入原因，根据2003年低收入人口统计调查和农村住户调查资料，我们对低收入农户家庭经济和生活情况进行详细分析：二、低收入农户家庭特点1、家庭人口“两多一缺”——残疾人多、病号多，患病者缺医少药。因残疾导致低收入农户有2276户，占低收入农户总数的29.4%，因疾病导致低收入农户有2214户，占低收入农户总数的28.6%,这两种原因导致低收入比例之和达到58%，而且相当部分低收入户医疗保障程度不足，普遍缺医少药，无钱治病，无法从一个残疾病人变成一个身体健康正常的劳动力。2、家庭劳动力“两低一少”——占人口的比重低、文化程度低，参加农业科技知识培训少。低收入家庭户均劳动力0.6人，低于平均水平1.1人。低收户中劳动力的文化程度普遍较低，根据2003年农村住户调查资料：文盲和只有小学文化程度的劳动力占47.4%，比平均水平高出13.1个百分点；具有初中文化程度的劳动力只占44.7%，低7.3个百分点；具有高中及高中以上文化程度的劳动力只占7.9%，低5.8个百分点。而且绝大多数低收入家庭劳动力没有或很少参加农业科技知识培训，缺乏一技之长。劳动力文化程度低，缺少职业技能培训，是低收入家庭普遍存在的一种现象。3、家庭就业“两窄一低”——了解信息渠道窄、从业门路窄，非农就业比例低。相当部分的低收入户处于交通边远地区，与外界交流不多，信息不通，思想观念也相对落后。在接受访问的10人中（每户1人），对“您认为了解农业经济信息重要吗”？回答“无所谓”或“不重要”的占20%，回答“重要”或“比较重要”的占80%。但在问及“您主要通过什么渠道了解农业经济信息”？回答率最高的是“听别人讲”，占60%。从劳动力的就业情况来看，在本地从业的占88.5%，比平均水平高出12.3个百分点，而且大部分主要从事种植业和牧业，经营二、三产业的很少；离开本乡镇外出从业且超过6个月以上的劳动力户均为0.2人，低于平均水平0.6人，人均打工收入为330元，低于平均水平796元。就业渠道狭窄，二三产业低收入低是低收入家庭的直接原因。三、低收入户生产经营状况1、经营规模小，生产能力较低。低收入户平均每户经营面积为1.0亩，低于平均水平29%；户均拥有生产性固定资产原值1021元，低于平均水平39%。低收入户还由于资金不足，经营管理水平较低，制约了其生产的发展。2003年，平均每户低收入家庭粮食产量1277公斤，比平均水平少19.5%；蔬菜产量361公斤，少42.1%；出售肉猪0.4头，少45.4%；全年人均出售农产品现金收入503元，只达到平均水平的54%。2、仍以种养业为主，结构调整进程较慢。收入水平低、家底薄、劳动力人数少等因素，制约了低收入户开展多种经营和多渠道就业。在日常生活中，低收入家庭劳动力一方面要照顾老幼、病号，另一方面文化素质较低，限制了其外出务工，要经营二、三产业也困难重重，因此，大多数劳动力只能在家从事传统的种养业。2003年低收入户中主要从事农业的劳动力比重高达75.4%，比平均水平高15.7个百分点。3、农业经济效益较低。由于低收入收入很低，农业生产投入不足，产出的经济效益相对较低。2003年低收入户对农业的投入，平均每100元的物质生产费用（不包括劳动投入，下同）获得和收益是298元，比平均水平少43元，低16.7%。四、低收入户收入变动特点受各种因素的综合影响，低收入家庭的收入来源狭窄，现金收入比重低。2003年的低收入家庭收入变化情况，主要有如下四个特征：1、收入主要来源于农业。2003年低收入户人均纯收入1191元，其中：来自农业即第一产业收入625元，所占比重为52.5%，比非低收入户高出15.9个百分点；工资性收入322元，占27.1%，比非低收入户低13.7个百分点。由于受各种条件的制约，低收入户难以拓展经营渠道和收入门路，全年人均纯收入主要来自农业，全市农业收入超过家庭总收入50%的低收入农户达3669户，占低收入总户数47.4%，而农业收入则主要来源于种植粮食。2、非农产业收入水平低。主要反映在如下两个方面：一是工资性收入低，为非低收入户的20.1%；二是家庭经营中第三产业收入低，为非低收入户的21.8%。近几年看，劳务输出外出打工是句容市农民增收脱贫致富的一个重要门路，但有点出乎意料的是，有34%主要靠“外出务工”获得收入的家庭也在低收入之列。这表明，低收入家庭劳动力文化程度低，不仅影响农业经营效益，而且竞争收入较高的非农就业岗位的能力也较低。家庭收入少，缺乏资金供子女接受教育，形成恶性循环。3、现金纯收入比重低。2003年低收入户的纯收入中，现金纯收入为734元，占61.6%，比市平均水平低20.6个百分点；实物纯收入458元，占38.4%，相应高出20.6个百分点。尽管低收入户的实物纯收入所占比重较高，但人均实物纯收入水平偏低，比市平均水平少243元。4、贫富收入差距在扩大。2003年低收入户人均纯收入与非低收入户相比，两极分化日益扩大。根据农村住户调查资料：收入差距由2000年的1：5.3扩大为1：7.2。主要是由于工资性收入和家庭经营收入收入差距扩大较多引起的。五、低收入户生活消费状况1、家庭开支入不敷出。从综合情况看，2003年低收入户人均生活消费支出1296元，比人均纯收入水平高出8.8%。从分户情况看，超过一半的低收入户，人均家庭生活消费支出超过收入水平，不少低收入户要靠吃老本或借贷来维持最起码的日常生活开支。至2003年年底，有17%的低收入户负债在1000元以上。而低收入户又因为低收入，要想继续借贷比一般农户困难得多，家庭生活较为艰苦。2、食品消费支出比重过高。2003年农村低收入户，食品在家庭生活消费支出所占比重为55.6%，略低于国际公认的59%以上即为绝对低收入的标准，比市平均水平高出14.2个百分点。观察分户资料，绝大部分低收入户的恩格尔系数在0.48—0.62之间，其中恩格尔系数超过0.59的低收入户占37%。3、食品消费量偏少。从2003年的家庭消费情况看，低收入户各类食品消费量远远低于非低收入户平均水平，副食品的消费量差距更大，其中，肉禽及其制品的消费量仅达到市平均水平的60%。由于食品消费量特别是富含营养的动物性食品消费量普遍偏少，低收入家庭人均从消费的食物中摄取的热量、蛋白质等主要营养素，均达不到适宜量标准。4、生活条件较差。住房面积少，价值低，主要耐用消费品拥有量较少。由于收入水平低，低收入家庭的生活消费支出主要安排在食品支出、医疗支出和供子女上学的学杂费三方面，其他方面的支出比重很低，无力改善生活质量。2003年低收入户人均住房面积为19平方米，价值3350元，分别比市平均水平低37%和59%；2003年低收入农户用于购置家庭耐用消费品和大件文化娱乐机电消费品的人均支出只有28元，仅占2.1%，低收入家庭耐用消费品拥有量严重偏少，除黑白电视机、自行车及电风扇外拥有一些外，其余如彩电、电冰箱、洗衣机、电话机等耐用消费品拥有量极少。六、低收入户对政府的期望低收入人口是社会的一个弱势群体，他们正在努力摆脱低收入，更希望政府给予较多的帮助和支持。在问及“您最希望政府为您家做些什么”？低收入户回答的结果较为集中的是：减轻农民负担、扶持发展生产（包括资金、技术、销售等方面）、提供就业机会，解决生活困难等。具体来说，主要反映在如下五个方面：1、提供生产资金，扶持发展农业生产。低收入户多以经营传统农业生产项目为主，风险较大、效益不高。出路在于调整农业生产结构，而这是需要资金支撑的，但低收入户普遍反映农村贷款难，低收入户贷款更难。希望早日摆脱低收入家庭对农业资金的需求是迫切的，他们希望政府通过拨款或提供方便的小额贷款等，扶持他们发展农业生产。2、提供技术服务，提高农业经营效益。提供农业生产技术服务，是低收入户希望政府扶持他们发展生产谈得较多的内容之一。低收入户认为，政府可以通过如下三个方面提供服务：一是提供优良的种子种苗，打击以假冒伪劣商品坑害农民的行为。二是派农业技术员下乡，指导农民科学种养。三是提供农业经济信息，赠送一些农业科技书刊给农村，免费为低收入家庭提供学习农业科技知识的机会。3、提供就业机会，解决剩余劳动力的出路。低收入家庭非农就业难有两种情形：一是劳动力被老幼、病残者所困，难以外出务工，这部分困难户希望政府在当地为他们提供一些非农就业机会。二是劳动力文化程度低又缺乏帮助，外出找工作困难，这部分困难户希望政府提供就业前培训和联系外出务工。那些有子女近年走向社会但外出找不到工作的家长特别忧心，希望政府帮助他们排忧解难。4、提供制度规定，减轻农民负担。减轻哪些方面的负担？低收入户反映最多的是医疗负担和子女读书支付学杂费，此外还有税费负担。据调查，2003年低收入户人均学杂费支出、医疗费支出和各种税费支出三项负担性支出215元，约占当年人均纯收入的18%。因此，他们希望从制度上明确规范各种收费项目和降低收费标准，减轻医疗和子女就学的负担，特别困难的低收入农户希望能及时获得政府的特别资助。5、提供生活保障，解决实际生活困难。目前，句容市经济欠发达地区大多数农户除土地以外基本没有什么集体保障，低收入家庭希望能及时得到政府的救济。在问及“您家尽快摆脱低收入的最好方法是什么”？低收入户回答的结果是：发展农业（38.5%的家庭回答），政府救济（37%），外出务工（21%），迁入小城镇（1%）。在一些经济较为落后的地区，部分低收入户享受到了政府提供的最低生活保障，但标准过低，他们希望政府提高保障标准。七、低收入帮扶措施低收入也可以说是贫困，这是由于经济、社会等多种因素造成，由于历史的、现实的原因，低收入人口的自救能力弱，这就需要政府在宏观经济政策、扶贫专项政策予以必要的扶持。同时，我们应清醒地认识到：消除贫困不可能一蹴而就，而是要动员全社会的力量，经过长期艰苦努力，才能取得成功，扶贫帮困工作显得任重而道远。社会主义社会的最终目的是共同致富，所以尽快开展扶贫帮困工作，因地制宜，帮助低收入人口脱贫致富，过上幸福生活，显得意义十分重大。1、文化素质帮扶。文化程度较低，是农村低收入家庭难以摆脱低收入的根本原因。低收入户劳动力文化程度低→职业技能低→家庭收入低→难以摆脱低收入，低收入家庭的这种状态具有明显的传递性。因此加强科技扶贫力度，对于低收入人口来说，短期扶贫，只能解决当前的低收入状况，要想真正、长期摆脱低收入，扶贫先扶脑，必须提高自身素质、提高自身生产经营能力。因此应在积极推广先进生产技术的同时，加大科技、养殖技术培训，使大部分低收入户掌握一定的实用技术，增加脱贫工作的技术含量。2、降低负担帮扶。降低农民负担，直接给农民经济利益，当前国家对农业税费进行大幅调低，但对低收入农户来说，每年人均数十元农业税费依然是一个较为沉重的经济负担。为了体现党和政府对低收入户的特别关心，可以提前全部免除其农业税费负担，直接给予农民经济利益。3、结构调整帮扶。调整农业和农村经济结构，努力增加低收入农民的收入。但经济结构调整中，因投入不足、农民本身的素质差，单靠低收入家庭自身还难以取得大的成效，因此必须依靠外界力量，特别是有战斗堡垒作用的村党支部的带领下，以市场为导向，充分利用本地资源优势，发展有市场、有特色的种植业和养殖业。以资金扶持、技术指导和市场帮扶等为手段，帮助低收入农户因地制宜，找准农产品调整项目，发展高产高效优质农业，促进低收入农民增收。4、医疗保障帮扶。针对低收入农户家庭残疾、病号多和劳动力少的情况，低收入农户又无钱治病，劳动能力严重不足，脱贫致富增加收入的造血功能不强。因此有必要对他们制定政策倾斜的医疗保障制度，最大程度地帮助他们治疗疾病，恢复身体健康，促进低收入家庭造血功能的复苏，通过低收入农户自已的奋斗努力，达到脱贫致富的目的。5、安排就业帮扶。大力推进“双轮驱动”战略，促进农村二、三产业健康发展；管理好农村剩余劳动力的外出务工，促进劳务经济的腾飞；完善小城镇建设体系，促进农村经济繁荣，推动农民收入快速增长。为了体现对低收入农民的关心，我们应制定相应优惠政策，鼓励和支持低收入户从事收入更为显著的非农产业，提高低收入户非农劳动力就业比例，增加低收入农民的收入。6、基础设施帮扶。加强农村基础设施建设，改善农村生产和生活条件，为农村经济发展提供长期的发展空间和平台，对广大农民（包括低收入农民）是大有益处的。主要是实施农村五大工程：一是交通工程，架起农村与外界交通的桥梁；二是信息工程，拓宽农村与外界交流的渠道；三是水利工程，增强农村抗御自然灾害能力；四是电网改造工程，减轻农民用电负担；五是饮水工程，保证农民身体健康。关于我县农村低收入群众的调查与思考县委副书记、县长& 丁绍雄目前，我县仍有相当一部分农民年人均收入在1500元以下，如何促进农村低收入群众增收致富，仍是我们推进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会进程中面临着的一个长期而艰巨的课题。本文试从云和实际出发，在分析低收入农民群众现状特征及致贫原因的基础上，对如何帮扶其增收致富做一些思考。一、我县农村低收入群众现状及致贫原因分析我县总人口10.9万，其中农业人口8.8万，占81%。近年来，通过一系列帮扶措施的落实，我县农民的生活水平得到显著提高。2005年人均年收入1500元以下的贫困人口比2002年底减少了10382人，年均下降13.7%。但是，我县农村低收入群众仍然面广量大。据统计，到目前为止，我县还有5386户、15184人的年人均收入在1500元以下(其中1000元以下1370户、2887人)，占全县农村人口17.2%。其中，9个欠发达乡镇有10165人，紧石库区后靠移民3546人。从调查的情况来看，导致农村低收入群众长期处于贫困状态的原因主要有：一是总体素质偏低，思想观念落后。据统计，在农村低收入家庭劳动力中，小学及以下文化程度占了72.6%，初中文化程度占23.6%，高中文化程度仅占3.8%。因受劳动力素质低下的限制，57%的低收入家庭仍从事第一产业，他们80%的家庭收入来源于第一产业。外出劳动力只占低收入农民人口的10%，大多从事简单的劳力型工作，月人均劳务收入只有400余元，只能满足最基本的生活需要。日出而作、日落而息的原始的劳作方式和自给自足、相对封闭的经济模式，加上山区农民根深蒂固的守土观念制约了农民的发展观，束缚了自己的手脚，致使自我发展能力不足，造成农村低收入群众中“等、靠、要”的思想观念严重，接受劳动技能培训的主动性和积极性不强，对市场需求信息反应慢，就业能力差，致富渠道窄，因而长期处于贫困状态。二是自然条件恶劣，生产要素缺乏。山多地少，村落分散，农村居民居住分散，是云和农村的基本现状。全县170个行政村、 800多个自然村，平均每个自然村只有90多人，100人以下的自然村占了自然村总数的50%左右。大部分农村自然条件恶劣，生产资料匮乏，加上交通闭塞、信息不畅等因素影响，农民增收非常困难。从农村低收入家庭的人口构成来看，劳动力缺乏和技能水平差是导致农村低收入家庭长期难以脱贫的一个重要原因。调查资料显示，农村低收入家庭中，无劳力和因病致残丧失劳动能力的分别有828户和1525户，分别占低收入家庭总户数的15.3%和28.3%。农村低收入人口中，60岁以上老人占了27.7%，而青壮年劳力的比例不足50%，多数低收入家庭“上有老、下有小，祖辈穷，负担重”，制约了劳动力转移和增收。从生产资料来看，低收入农民人均仅有耕地0.7亩，且多为山垄田，地力贫瘠。山林面积虽然较广，但树种单一，山势险恶，开发效益并不明显。此外，农村低收入群众普遍缺乏扩大再生产和发展非农产业所需要的资金和技术，三成以上的低收入家庭处于“低收入——低投入——低产出——低收入”的恶性循环中，而难以自拔。三是社会保障乏力，脱贫后劲不足。全县行政村中，集体经济年收入不足1万元的有140个，占行政村总数的82.4%，村集体经济相当薄弱，很多村仍处于“空壳”状态。村级集体经济主要依靠砍伐林木收入和征用土地补偿款提留等，来源单一，可持续增长能力不强。集体经济收入主要用于村委会的日常开支，只有少数村能拿出少量资金用于照顾五保户和特困户，村集体保障功能很弱。农村社会保障体系仍不健全，农民养老负担较重，抗御重大疾病能力弱，一些贫困农民处于“有病不就医、小病成大病、小病苦自己、大病累全家”的困苦中。据调查统计，在各种致贫原因中，有一半的贫困家庭为因病因残所致。为了存钱防病、存钱养老，很多贫困农民即便是有了一点积累，也不敢投入再生产和外出创业，应对市场风险的胆量和能力不足，影响了持续增收。二、对减少农村低收入群体的思考帮扶低收入农民群体增收致富，既是一项复杂的系统工程，又是党委政府一项长期而艰巨的任务，需要我们怀着对农村低收入群众的深厚感情和高度的社会责任感，立足实际，多策并举，长抓不懈。(一)切实提高对帮扶农村低收入群体增收的思想认识一要从构建社会主义和谐社会的高度来认识。实现社会公正和利益均衡，是构建社会主义和谐社会的本质要求。社会公正的核心和实质，是全体社会成员对社会资源和社会财富的合理分配和享用。贫富悬殊不是