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本轮司法体制改革以来，法官员额制、法官单独职务序列管理、审判权运行机制、司法职业保障、司法公开等与法官履职有密切关系的综合配套改革，在执政党的强力推进之下，得到全面贯彻落实。“目前，新型的审判权运行机制已在全国法院初步建立、各类人员权责进一步明晰、司法责任有效落实，司法责任制改革已取得阶段性成效。”执政党为法官依法履职并应对不法干预提供机制保障，构建了防止法院系统内外领导干部非法干预个案审理的“防火墙”，省级以下地方法院人财物统一管理、跨区划法院改革试点等也提供了体制保障。同时，为落实司法责任制，克服“改革前责任认定标准不明确、责任划分不公平、责任豁免制度缺失、追责程序内部化、行政化等弊端”，最高人民法院制定实施了《关于完善人民法院司法责任制改革的若干意见》，最高人民法院、最高人民检察院颁布实施了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，在法官责任认定和追责程序上提出了明确要求。

现已建立的法官惩戒制度，体现了决策者意图在保留现有执纪监督体系的同时，构建一条符合司法规律和司法职业特点的新监督路径，改变以往认定法官履职是否违法违纪完全等同于其他公务员的方式。新的法官惩戒制度，将法官对所承办案件构成错案是否应当被惩戒的审议权，交由法官惩戒委员会这一独立的第三方机构来行使，希冀在依法监督和保证审判权依法独立行使之间找到平衡。应该说，这种以“加挂”方式将法官履职是否构成违法审判的判断权，从法官责任追究体系中单列出来，就是综合考虑了错案成因非常复杂、法官办案责任需要专业判断、防止以监督为名的干预等多种因素而采取的一种制度设计。这一制度将对法官的履职监督与对党政机关干部的履职监督区别开来，将对审判权力的监督与对其他权力的监督区别开来。

但是，建立法官惩戒制度以来，在现实中并无按照该制度对法官履职进行惩戒的案例发生。相反，近期却有多地检察机关以涉嫌枉法裁判罪对法官进行立案侦查，纪检监察机关以涉嫌严重违纪违法对多名法院领导干部进行纪律审查、监察调查，法院内部监察执纪部门也对法官违法违纪问题进行了查处。在国家监察体制改革后，针对法官存在以上列举的三重执纪监督制度。应该引起我们思考的是：三重执纪监督制度之间的关系是什么？在这种情况下怎样落实法官惩戒制度？针对以上问题，本文拟从嵌入三重执纪监督体制中的法官惩戒制度的现状入手，分析其中的内在联系和存在的问题，进而提出完善制度的建议。

二、三重执纪监督制度体系解析

在中国特色社会主义政权架构下，各级人民法院是国家的审判机关，法官是依法行使国家审判权的审判人员。人民法院是国家机关、审判机关，是党政机关的重要组成部分 ；人民法官是国家干部、公务员，大部分还是执政党党员。落实“谁审理、谁裁判、谁负责”的司法责任制，在增强裁判独立性的同时，也增加了法官对案件裁判的权力比重。因此，为保证司法公正，确保法官依法履职，决策者为法官设计了三重执纪监督体制。

（一）国家纪检监察机关的监督

月，宪法的修订和监察法颁布实施，标志着国家监察体制改革顺利完成，将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围，体现了用法治思维和法治方式惩治腐败的制度化成果。各级监察委员会是国家监察机关，代表执政党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法违纪行为，也调查职务犯罪行为。法官作为在国家审判机关行使国家审判权的公职人员，属于监察委员会的监察对象。根据监察法的规定，监察委员会有权对所有公职人员“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”，并依法处置。因此，监察委员会是法官职务违法和职务犯罪的监督、调查、处置机关。

（二）检察机关的法律监督

各级人民检察院是国家的法律监督机关，可以依法提出检察建议、提起抗诉、检察长列席人民法院审委会等方式对人民法院的审判活动进行依法监督。国家监察体制改革之后，根据修订后的刑事诉讼法的相关规定，最高人民检察院于 2018 年 11 月 24 日下发《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《检察院侦查职务犯罪规定》），将司法工作人员涉嫌利用职权实施的相关犯罪也列入了“可以立案侦查”的范围。因此，检察机关认为法官在诉讼中涉嫌滥用职权罪、循私枉法罪、玩忽职守罪、民事（行政）枉法裁判罪等利用职权实施的侵犯公正司法的行为，检察机关“可以直接立案侦查”。但也有学者认为，检察机关控告申诉部门在司法体制改革之后，受理法官民事、行政枉法裁判罪的举报，应按“错案 + 责任追究 + 涉嫌犯罪”的三层递进式受理标准，即应明确法官办了错案之后，经过法官惩戒委员会审议认定涉案法官已构成违法审判，应当承担错案责任涉嫌枉法裁判罪，检察机关才能立案侦查。

（三）人民法院监察部门的监督

监察体制改革之时，个别的法院监察部门人员完成部分转隶，但最高人民法院相关领导在全国法院 2017 年党风廉政建设和反腐败工作会议上强调，“充分发挥监察部门在执纪审查、作风督察、司法巡查、廉政监督等方面的职能作用，确保法院监察部门机构不撤、思想不乱、队伍不散、工作不断”。因此，大部分人民法院内部的监察部门和人员并未跟其他国家机关监察部门和职能一样转隶至纪检监察机关，而是保留下来继续履行人民法院的内部监察和党风廉政建设职能。人民法院监察部门的执法依据是《人民法院监察条例》《人民法院工作人员处分条例》等人民法院内部纪律规则，其监督对象为本级人民法院其他职能部门及其法官和其他工作人员，也对下级人民法院及其院领导实施监察。在司法责任制改革中，根据最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定，若要追究法官的违法审判责任，需由人民法院监察部门对法官是否存在违法审判行为进行调查，经本院院长同意后报省级法官惩戒委员会审议，相关高级人民法院的监察部门还需派人向法官惩戒委员会通报法官违法审判事宜及拟处理建议和依据，并就违法审判事宜进行举证。

综上，司法体制改革特别是落实司法责任制遇上国家监察体制改革，在当前制度安排下，由于法官身份的多重性、责任的多层性，使其面临纪检监察机关、检察机关和内部监察部门的三重执纪监督。法官将因不同的违纪违法行为受到不同监督主体的执纪监督，虽然追责形式各不相同，但也具有高度的交叉性和重合性，如何处理好三重执纪监督制度的理念、法律、程序等方面的冲突，是我们必须面对的现实问题。

三、法官惩戒制度存在的结构性障碍与相关法律冲突

以“加挂”的方式建立法官惩戒制度，相对以往而言，是针对原有制度本身存在的不合理性所进行的改革，是从体制层面进行的改革，而非一种修补式的完善。而且，现有法官惩戒制度尚未完善，又恰逢国家监察体制改革，涉及监察机关、检察机关、人民法院内部监察部门等相关职能的权力再分配，使决策者意图构建法官惩戒制度的努力面临制度设计的结构性障碍和法律规定冲突的挑战。

（一）制度设计存在结构性障碍

将“加挂”式法官惩戒制度嵌入现行三重执纪监督制度之中，其与原有体制的融合是十分重要的，否则容易被“空挂”。

与原有制度的协同性不够。一直以来，法官都是国家干部，其身份的多重性使其处于多重监督之中，理论界和实务界从司法规律和法官职业特点出发，构建以法官惩戒委员会为核心的法官惩戒制度，试图建立独立于其他公职人员的惩戒体系。但在现实中，为了避免冲击原有的党政干部执纪体制，决策者在顶层设计中不得不以“加挂”的方式建立法官惩戒制度，将违法审判之外的违法违纪行为仍按原有规定执行，使两套制度存在难以割舍的交叉和冲突，导致衔接不畅，陷入多头执纪的冲突。

2. 事由过于局限。在涉及法官惩戒制度的相关法规之中，将应由法官惩戒委员会审议的法官惩戒的事由明确规定为“故意违反法律法规办理案件的”，“因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的”，过于局限。

制度启动者与结果存在利益捆绑关系。按照法官惩戒制度的要求，实际上该制度的启动权在法院院长手中。根据《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定，仍由当事法官所在的法院内设的监察部门承担违法违纪的调查职责，如需追究当事法官的违法审判责任，则应报请其所在法院的院长来作出决定，再报法官惩戒委员会审议。这一制度设计，在当前党风廉政建设责任制之下，追究法官违法审判责任的同时也将会对法官惩戒的启动者（院长）本人造成不良影响。因制度设计本身的缺陷，会造成监督者与被监督者之间形成事实上的利益捆绑关系，在一定程度上也意味着制度失效难以避免。

（二）法律规定尚存不明确之处

随着人民法院组织法、法官法、刑事诉讼法等多部法律的重新修订以及监察法的颁布实施，监察体制改革背景之下，既要满足对行使公权力人员监察全覆盖的要求，又要兼顾具有法官职业特点的违法违纪问题，以及检察机关的“可以”职权，在法律具体规定和实践操作中容易产生冲突。

刑事诉讼法与监察法的衔接上有漏洞。监察体制改革中，将对公职人员涉嫌职务犯罪的侦查权从检察机关转移到监察机关，相关人员也从检察机关转隶至监察机关，确立了监察机关在治理职务违法犯罪领域的绝对主导地位。修订后的刑事诉讼法为检察机关保留了部分司法工作人员职务犯罪的侦查权，与监察法的相关规定存在一定的竞合关系。而监察法与刑事诉讼法都属于全国人大制定的国家基本法，两者不存在立法层级高低的关系，不存在下位法与上位法的关系，也不存在特别法和一般法的关系。虽然两部法律的颁布有先后，但也不宜适用后法优于前法的规定。虽然前者规定的是“可以由人民检察院立案侦查”，属授权性规定，后者规定的是“一般应当”，但鉴于实践的复杂性，检察机关的侦查权与监察机关的调查权之间不可避免会出现相冲突的情况，导致管辖权纠纷。

法官法规定不明确。根据法官法第四十八条的规定，“法官惩戒委员会提出审查意见后，人民法院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理”。似乎只在人民法院系统内对法官进行惩戒时才适用法官惩戒委员会审议前置的程序。但法官法第五十一条却又规定“法官惩戒委员会审议惩戒的具体程序，由最高人民法院商有关部门确定”，说明对法官惩戒程序的改革尚未完成，还需要与监察机关、检察机关等有关部门进行进一步的协调。笔者注意到，对司法裁判结果正确与否，即是否构成错案的问题，最后应以法院的最终生效裁判文书来判断。所以，应由人民法院根据错案结果，先行对涉嫌违法审判的法官进行审查后，再决定是否移交检察机关、监察机关采取进一步的惩戒调查措施。但这又将会与当前监察体制改革所要求的监督全覆盖的指导思想相冲突，因为监督法已经将法官职务违法违纪的调查权完整地赋予了监察机关。

3. 个别司法解释可能超出了法律规定。刑事诉讼法第十九条以列举司法工作人员涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的方式，规定了可以由人民检察院立案侦查的范围。在如何理解这一条文上，最高人民检察院以司法解释的形式下发的《检察院侦查职务犯罪规定》认为，法律条文中的“等”为“等外等”，具体范围包括 14 个罪名，因为与法官的司法办案权相关的职务犯罪也侵害群众利益，损害司法公正，因此也属于检察机关“在对诉讼活动实行法律监督中发现”的范围。但是，从列举的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查 3 类犯罪类型看，设置于刑法“侵犯公民人身权利、民主权利罪”这一章，此类犯罪属于与公民人身、安全、健康、自由等密切相关的犯罪，在司法机关办案过程中极易被司法工作人员利用职权予以实施，并具有很强的时效性，如不及时制止，将造成无法弥补的严重后果，因而需要检察机关及时立案侦查予以制止。而法官涉嫌犯滥用职权罪、徇私枉法罪、民事行政枉法裁判罪等，设置于刑法“渎职罪”这一章，显然没有那么强的时效性以及对公民人身损害大等特点，而且事后也有充分的救济渠道和措施。因此，笔者认为，在司法改革的背景之下理解立法本意，刑事诉讼法第十九条当中的“等”犯罪类型，不应包括具有法官职业特点的徇私枉法罪、民事（行政）枉法裁判罪等犯罪。

四、对法官执纪监督应遵循的基本原则

对法官的执纪监督体制，经历了从与公务员同质化，到根据法官职业特点和审判权力运行改革实际，实行三重执纪监督的历程。在司法改革背景下，现以“加挂”的方式来创新现阶段的法官惩戒制度，虽然有不足之处，但应该说是符合司法规律的表现。在构建法官执纪监督体制中，应注意遵循几个原则。

（一）严防以监督为名进行干预的原则

要避免任何组织或个人打着依法监督的旗号对案件进行非法干预，因此，合理的法官惩戒制度，应当从程序上查杀其他权力非法入侵司法活动的特洛伊木马，抵制当权者因法官不听话而产生的欲惩之而后快的冲动。

（二）坚持专业判断的原则

对于法官在履职过程中发生的如受贿、贪污等涉嫌职务犯罪的行为，不管其是否利用审判权力，其涉嫌犯罪行为的性质与其他公务人员并无二样，但对法官利用办案权，故意违法办理案件或者因重大过失导致严重后果发生的行为，往往涉及法官行使审判权力的履职过程，属于专业理性的行为，这对于普通人来说，往往较难作出是否构成违法审判的准确判断，此又涉及法官权益保障问题，故在实践中会产生较大争议。因此，建立法官惩戒制度，对法官的履职行为进行专业判断鉴别，既要保证法官违法审判行为被依法惩戒，也要保证其依法履职行为得到法律保障。

（三）发挥制度创新效力的原则

以“加挂”方式建立法官惩戒制度，相较以往广义的法官惩戒制度，属于制度的重建，改变了法官完全等同于普通公务员的惩戒体制。制度创新主要表现在 ：

一是设立了独立的判断主体。新修订的法官法明确规定“最高人民法院和省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会，负责从专业角度审查认定”法官涉嫌违法审判事宜。此项改革将法官是否尽到自身的职责以及是否应对错案予以负责的审查权，交予法官惩戒委员会这一独立第三方机构来行使。

二是具有准司法性的程序要求。要追究法官办错案的责任，新的法官惩戒制度赋予了涉案法官要求举行公开听证、陈述、辩解、申请回避、申请复议等权利。法官惩戒委员会进行审议时，也应遵循民主集中制原则，按 2/3 以上多数意见通过。

三是审议结果的应用具有一定的强制力。根据法官法规定，人民法院根据法官惩戒委员会的审议结论作出是否予以惩戒的决定。即对于人民法院来说，如果法官惩戒委员会作出了认定涉案法官违法审判应予惩戒的审议意见，则应根据干部管理规定以及相关纪律作出惩戒决定。

（四）共同维护司法权威的原则

上下级法院对同一个案件的事实认定和法律适用问题具有不同认识是常态，对于被发改的案件不能就当然地被设定为错案，即使已经构成错案的，也不是必须追究承办法官的责任。立法者以“加挂”方式建立法官惩戒制度，引入法官惩戒委员会对错案的原因进行评判，最终目的也是维护司法权威，防止因对法官追责的随意性，而对法官形成压迫性的力量。当作为办案主体的法官面对被滥用的监督权或披着监督外衣的非法干预时，只要自身没有贪污、受贿等违法违纪行为，就能够依法予以抵制，并对承办的案件根据内心确信作出判断。这将有利于维护执政者构建的法官免受干扰独立办案的制度，确保司法责任制的准确落实，更重要的是有利于维护司法权威。

五、进一步完善法官惩戒制度的建议

当前，涉及法官惩戒制度的各项法律大体都已修订完毕，接下来在制度层面怎样做好衔接，保证立法者所创新的法官惩戒制度在实践层面得到贯彻落实，是我们面临的紧迫课题。

（一）在顶层设计上统一思想

司法体制改革遇到监察体制改革，两者交集最大的部分就在于对于法院工作人员特别是员额法官的执纪监督制度。在全面落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制之后，正如前文所述，鉴于权力监督制约机制与确保审理者独立办案的平衡，立法者意图以加挂的方式建立法官惩戒制度予以制衡。但在制度创立之初，也存在一定的困境，制度设立 3 年多以来，没有适用案例就足以证明。法官惩戒制度的发展变迁史也足以说明，涉及多部门权力交集或冲突之处，没有顶层的统一部署就难于落实。审判机关监察部门、检察机关、监察机关都应明确，法官办了错案最后是否确定有罪，在于人民法院依法判决，即最后还需要经过司法程序的审查。因此，在其追究法官涉嫌枉法裁判等职务类犯罪，追究法官办错案的刑事责任时，将有关错案提交法官惩戒委员会先行审议，有利于各职能部门准确把握法官对错案的主观恶性和客观影响，有利于防止错案，维护法官合法权益。所以，必须在顶层设计上加大统筹力度，确保审判机关、检察机关和监察机关在执政党的统一领导下，去除传统的部门权力利益观念，按照司法责任制以及综合配套改革的要求，从着力提高司法权威和公信力出发，站在落实宪法规定的“人民法院依照法律规定独立行使审判权”的高度，来共同落实法官惩戒制度。

（二）在制度的运行上进行整体性优化

立足于现行法官惩戒制度的运行现状，可在以下方面进行优化 ：

一是改革启动程序。事实证明，单单依靠司法的自洽性，寄希望于由本院院长决定对属下涉违法审判法官启动法官惩戒程序，是难以彻底保证公正性的。可采取上提一级的方式，将法官惩戒程序的启动权，交由上一级人民法院的监察部门行使。当错案发生之后，由上一级人民法院的监察部门启动法官惩戒程序，最后由其提交法官惩戒委员会审议。

二是采用专业调查方式。借鉴德国法官法的规定，启动法官惩戒程序之后，法院监察部门可根据案情委托一名具有审理相关案件丰富经验的资深法官牵头，组成专业调查组，对案件的办理过程进行全面评查，并提出当事法官是否应当承担违法审判责任的意见。人民法院监察部门根据此意见，报本院院长同意之后，再决定是否提交法官惩戒委员会审议。

三是按司法化方式设置惩戒程序。“当独立行使审判权的主体——法官要受到处理和制裁时，他必须获得公正的待遇，而纵观人类所有的活动方式，这种待遇只在司法程序中才可能得到保障。”虽然法官法赋予当事法官面临惩戒时具有申请回避、陈述、辩解、举证等权利，但因其面临的执纪监督分由多个职能部门行使，因此在制度衔接过程中，都应体现程序的司法性特点。

（三）在制度衔接上进行程序性改造

从法官涉嫌违法违纪的类型出发，在不改变纪检监察机关、检察机关对法官违法违纪的控告、举报、监督权力的基础上，将纪检监察、检察机关立案程序纳入法官惩戒制度，在程序改造上解决制度衔接问题。

一是完全移交。当监察、检察机关受理相关控告、举报内容或发现法官涉嫌职务犯罪之后，应进行初核，如发现法官仅涉嫌违法审判事宜，则将线索移交该法官所在法院的上一级法院的监察部门，由其按法官惩戒制度的程序启动调查程序。

二是专项移交。当监察、检察机关立案后发现法官涉嫌多种职务犯罪时，可将其中法官专有的带有违法审判特点的职务犯罪线索移交至该法官上一级人民法院监察部门，由其决定是否启动法官惩戒程序，并按规定时限予以完成 ；而对其他涉嫌犯罪的行为，则仍由相关职能部门继续调查处理。

三是明确法官暂停职务应经任免的权力机关审批。此次法官法修订，明确规定了法官被立案调查、侦查等应暂停职务的情形。但是，法官是根据本院院长的提请，经过同级人大常委会予以任命的，当应对其暂停职务时，也应当得到任免机关即同级人大常委会的许可。

（四）在法律上进一步作出明确规定

有的学者经过查阅各国宪法或宪法性法律，发现“世界各国宪法未规定法官惩戒司法化的已属罕见之少数”。在当前三重执纪监督体系之下，还需要对法官惩戒制度进行司法化改良。可采用短期目标与长期目标相结合的方式，在法律上予以完善。

：落实法官法相关规定和解决法律冲突问题。虽然法官法明确规定了法官惩戒委员会的职能、人员组成等，但对法官惩戒委员会的履职程序规定并不明确，还需要相关职能部门统一思想、通力配合才能完成。对于检察机关保留的职务犯罪侦查权的范围，特别是当中涉及法官特有的职务犯罪如民事行政枉法裁判罪等，其直接依据是最高人民检察院检察委员会下发的《检察院侦查职务犯罪规定》，属于司法解释的范畴，法律位阶不够，还需要在法律上进一步作出明确规定。

2. 长期目标 ：应着手制定法官检察官惩戒法。当前构成我国法官惩戒制度的相关规定包括政策性文件、司法解释和法律等，内容比较分散。应将法官惩戒制度以专门法律的形式固定下来，明确职能部门的分工和职能，并规定法官惩戒的责任主体、事由和惩戒程序等。考虑到检察官惩戒制度与法官惩戒制度内容基本相同，检察官与法官在行使办案权的过程中也有相似之处，故应将检察官也一并纳入。

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