全县支持乡村振兴战略开展普惠金融试点实施方案（最新）

为构建有利于县域经济发展的便捷高效的金融服务体系，促进金融服务均等化、便捷化、现代化，助力脱贫攻坚、乡村振兴和全面建成小康社会，根据《国务院关于印发推进普惠金融发展规划（XX—XX年）的通知》（国发〔XX〕74号）和《XX省人民政府办公厅关于印发XX省推进普惠金融发展规划（XX—XX年）的通知》（XX 办发〔XX〕113号）精神，结合XX实际，特制定本方案。

坚持社会效益与经济效益相结合、市场主导与政府引导相结合、创新发展与防范风险相结合、机会均等与惠及民生相结合的原则，不断提高普惠金融服务的可得性、便捷性和满意度。到XX年，基本建立与我县全面小康相适应的普惠金融体系，让老百姓和各类群体能够以平等的机会、合理的价格享受到符合自身需求特点的多元化金融服务。

（一）加强普惠金融政策体系建设。

1.强化货币政策的引导作用。深入贯彻落实稳健中性的货币政策，引导银行业机构努力提升资产负债管理能力、产品创新能力和风险防控能力，调整优化信贷资源，确保涉农信贷“三个不低于”，小微企业贷款“三增两控一降”。用好普惠金融定向降准、差别存款准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具，保持金融机构流动性合理

一、商业银行普惠金融信贷业务情况

（一）国家普惠金融主要政策。中央全面深化改革领导小组于2015年11月审议通过了《推进普惠金融发展规划（年）》，首次明确普惠金融发展作为国家的发展战略。2016年9月在杭州G20峰会上我国了《G20数字普惠金融高级原则》《G20中小企业融资行动计划落实框架》等，提出利用数字技术推动普惠金融发展。2017年政府工作报告提出大中型商业银行要率先设立普惠金融事业部，要实行差别化的考核评价办法和支持政策，要有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题。2018年国务院陆续出台了设立5000亿国家融资担保基金、中国人民银行对普惠金融贷款实施定向降准、财政部对商业银行普惠金融贷款利息收入免征增值税、银监会要求商业银行降低普惠金融贷款融资成本等政策，国家层面对普惠金融的政策支持力度持续加大。（二）大型银行商业银行的实践。1.设立了普惠金融业务专职管理部门。目前，五家大型商业银行已建立了相关治理架构，同时设立了普惠金融事业部。2.扩大了普惠金融服务范围。近年来大型商业银行重点往县域和农村增设网点，除此之外还增加普惠金融业务服务点，扩大了普惠金融信贷服务的覆盖范围。例如，建行在农村乡镇、村建立“裕农通”服务点、农行建立“金穗惠农通”服务点等。3.加大信贷资源投入。随着国家普惠金融政策的落地，商业银行出于市场竞争和转型发展的需要，不断增加在普惠金融领域的资源配置。到2018年6月，小微企业贷款余额25.40万亿，同比增长12.2%。其中普惠领域小微企业贷款余额7.35万亿元，同比增长15.6%。4.丰富了普惠金融信贷产品。根据普惠金融客户群体特点及防范风险的要求，普惠金融信贷产品在设计上不断创新完善，借助数字化及互联网技术提升普惠金融服务效率和服务范围，新的服务模式主要由线下转向线上。例如，建设银行推出的线上“小微快贷”系类产品，工商银行的小微企业网络融资产品等。（三）中小商业银行的实践。1.加快成立小微支行。为了经营发展需要，中小商业银行不断增加小微专业支行，例如，民生银行共设立小微支行约二百家。2.推进小微线上线下便捷服务。利用移动互联和大数据等技术，推进小微金融线上线下O2O轻型化便捷服务，如：兴业、微众银行等。

二、我国普惠金融信贷业务面临的困难与挑战

（一）经营管理体系还不完善。虽然大型商业银行已经设立了专门的普惠金融事业部，但在考核、风险管理等方面还不健全，对不同地区差别化经营的管理体系还未建立。（二）经营管理成本、风险与收益不匹配。由于小微企业、个体工商户、农户等在抵御风险方面较弱，同时存在较大的信息不对称，导致商业银行在普惠金融信贷方面存在经营风险大、成本高、收益低。（三）信贷资源供需不平衡。政府融资平台、大中型企业比小微企业等普惠金融客群具有风险低、收益高等优势，商业银行会将更多信贷资源投向大企业、大项目，导致普惠金融领域信贷供给不足。特别是在经济下行期，普惠金融服务客群抵抗风险能力弱，更需要信贷支持，但商业银行出于风险及信贷资源有限等考虑，减少或控制普惠金融信贷规模，使得普惠金融信贷供需更加不平衡。

三、商业银行普惠金融信贷服务路径

（一）不断创新经营管理体系。一是各商业银行总行层面要根据普惠金融业务的特点进行优化内部经营管理架构，明确普惠金融政策制度，建立单独的考核评价机制，强化激励导向，对不同区域的分支机构进行差异化考核，形成独立的经营体系。二是要有独立的风险管理架构、单独的风险政策以及单独的风险计量控制系统，形成单独的风险管理体系。（二）深化普惠金融金融产品创新。优化信贷运作流程在风险控制上，一方面，要大力运用互联网及大数据相结合，加快建设功能多样和产品，完善的网络金融平台，紧紧抓住资金流、物流、信息流等数据整合，减少信息不对称，降低信贷风险。另一方面，要通过科技手段，以拓展客户群为目标，做大普惠金融客户群体，提高信贷的可得性，产生规模效应，降低经营成本。（三）创新普惠信贷新服务模式。1.新型供应链融资服务。供应链融资是指对供应链各参与方的信息流、物流和现金流进行分析的基础上，为供应链各参与方提供信贷服务的一种融资服务模式。新型供应链融资模式主要有银行内部数据直接与供应链核心企业经营数据系统对接或者与第三方交易服务平台数据对接。新型供应链融资服务模式商业银行能够实时、便捷地监测供应链各参与方订单、存货、应收款等运行数据，同时与工商、税务、法院及人民银行等机构系统对接，有效解决信息不对称问题，实时监控企业经营现金流，有效防范风险。2.探索区块链技术融资服务。区块链技术是一种利用时间序列链接数据，采用加密算法和共识机制更新数据并保证公开透明、安全可靠的开放性分布式账本协议。利用其去中心化、可编程性、不可篡改、安全可靠及透明度高等技术从根本上拓展金融交易边界、重新建立金融信任机制、完善金融市场体系，确实有效解决普惠金融发展存在的问题。一方面，区块链技术与所有接入互联网的端口相连，通过建立一套透明的开放式网络协议，利用复杂的校验机制，构建点对点的自组织网络，使得普惠金融服务得以延伸至农村地区，突破地理空间概念，降低服务成本，提高了普惠金融覆盖面。另一方面，区块链技术通过构建去除中心硬件或权威管理机构的互信账本协议，平均分配所有节点的权利与义务，可以把普惠金融法律法规及商业银行普惠金融制度规定编码到账本协议，数据内容不可伪造篡改，使得将原本需要依靠企业信用去实现的制度直接以数字密码形式进行智能执行，商业银行能够轻松地跟踪贷款资金去向，防止欺诈和人为操控，健全了信用机制。3.创新政府或平台增信融资服务模式。政府、保险或平台增信融资是指银行依托政府主导的机构或协会平台提供担保、风险补偿等风险缓释方式为普惠金融群体提供贷款增信的融资服务模式。政府、保险或平台增信融资服务模式主要有三种。第一种是政策性融资担保公司担保模式。政策性融资担保公司为普惠金融客户群体贷款提供担保,当借款人不履行债务时由政策性担保公司提供一定比例代偿。第二种是政府风险补偿金或者行业协会提供风险补偿金增信担保模式。政府或者行业协会缴纳一定额度的风险补偿金,商业银行按风险补偿金比例放大一定倍数向普惠金融客群发放贷款，如借款人无法归还债务时由风险补偿金进行代偿。第三种是借款人投保保险公司的信用保险，保险公司为普惠金融客群提供贷款增信，当借款人无法及时归还债务时由保险公司进行赔付代偿。4.基于大数据线上融资服务创新。由于商业银行存量客户较多，为解决信息不对称、降低信贷经营管理成本,要充分利用互联网、大数据等技术，积极探索各商业银行基于存量客户数据，为存量普惠金融客群提供高效率信贷支持。如建设银行针对存量客户交易信息，利用大数据技术，创新了“账户云贷”“结算云贷”“云税贷”“采购云贷”“抵押快贷”“医保云贷”等小微快贷系列普惠金融融资服务。（四）不断扩大普惠金融受众群体。普惠金融主要服务对象为小微企业主、个体工商户、农民等群体，他们对普惠金融信息及相关金融风险知识的了解相对落后。所以，商业银行应通过多种宣传手段全方位向社会群体普及金融知识，提高大众对普惠金融产品的了解覆盖度。同时，要提高普惠金融服务群体的风险识别和应对能力。

[1]李瑞红.对商业银行普惠金融服务的几点思考[J].天津经济，2016(4).

[2]蓝虹，穆争社.普惠金融的发展实践及其启示[J].金融与经济，2017(8).

[3]赵忠世.关于发展普惠金融的几点思考[J].农村金融研究，2017(6).

[4]陆岷峰，汪祖刚.普惠金融的风险运行特征、管理难点与破解之道[J].广西经济管理干部学院学报，2016(3).

[5]黄余送.我国数字普惠金融的实践探索[J].清华金融评论，2016(12).

作者:刘国平 单位:中国建设银行

中国人民银行研究局课题组/文

党的十八届三中全会提出全面深化改革，完善金融市场体系，发展普惠金融。中国人民银行行长周小川在《全面深化金融业改革开放 加快完善金融市场体制》一文中强调，要构建更具竞争性和包容性的金融服务业。近年来，金融改革取得积极成效，多层次、竞争性金融组织体系基本形成，金融服务覆盖面和渗透率不断扩大。同时也应该看到，金融发展与人民群众日益增长的金融需求还存在一定差异，农村地区，特别是贫困地区金融需求尚未充分满足；小微企业融资环境尚未根本改善。今后一段时期，发展普惠金融，让金融改革与发展的成果更多更好惠及所有人群、所有地区，是我国金融改革的一项重要任务。

一、普惠金融的含义和特点

普惠金融或包容性金融（Inclusive Financial System）概念最早由联合国提出。联合国在将2005年确定为“国际小额信贷年”时，呼吁建立“普惠经济部门”（Inclusive Economic Sector），意指“将所有人，无论国籍、城乡、地区，都纳入经济增长轨道，公平分享经济增长成果”。在普惠性经济部门概念下，联合国又提出了“普惠金融”概念，即让所有人都享受金融服务的实惠。

普惠金融的基本目标，是在健全的政策、法律和监管框架支持下，建立一整套关联的金融机构，共同为所有阶层人群提供合适的产品和服务。一般来说，普惠金融具有以下几个方面特征：一是每一个家庭和企业都能以合理价格获得储蓄、信贷、支付、租赁等内容广泛的金融服务。二是拥有健全的机构、合理的内控系统、行业执行标准、市场监督机制，以及在需要时合理的审慎监管。三是以财务和机构的可持续发展作为长期提供金融服务的手段。四是多样化的金融服务提供者，并在任何可行情况下，为客户提供价格合理且种类多样的金融服务。

二、金融改革和发展的不断推进为普惠金融发展奠定了基础

尽管发展普惠金融在中央文件中被首次正式提出，但实际上多年的金融改革和发展，我国发展普惠金融已具备了较好基础。

（一）金融机构改革与发展成效显著，多层次、竞争性金融组织体系基本形成

推动农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行等金融机构改革，其健康状况、经营规模和支农支小能力大幅提升。降低金融市场准入门槛，发展新型、微型金融机构。截至2012年末，全国共有250家银行业金融机构发起设立了新型农村金融机构939家，其中村镇银行876家。新型农村金融机构累计吸引各类资本571亿元，存款余额3066亿元，各项贷款余额2347亿元；累计设立小额贷款公司6080家，实收资本5146.97亿元，贷款余额5921亿元。通过不断丰富基层金融组织体系，对缓解农村、中小企业融资难发挥了重要作用。

（二）金融产品和服务方式创新加快，金融服务覆盖面和渗透率不断扩大

面向“三农”和中小微企业的金融产品及服务日益丰富。针对普惠金融的需求特点，各地金融机构积极探索扩大抵押担保范围，运用微小贷款管理技术，扩大小额信用贷款和联保贷款的覆盖范围，涌现出一批较有影响、可复制的支农支小金融产品和服务。如针对地方特色产业，开发的产业链信贷产品；针对农村抵押担保品不足开展的集体林权抵押贷款、大型农机具抵押贷款；一些地方和金融机构结合农村土地流转探索开展农民承包土地经营权、农民住房财产权抵押担保贷款试点，并取得积极进展；针对农业产业的弱质性，创新“信贷+保险”产品；针对农村合作组织特点，探索“合作社+农户”、“公司+农户”、“公司+专业组织+农户”等多种信用支持方式。

涉农企业、小微企业融资渠道日益多元化。通过发挥股票市场、债券市场的融资功能，优化直接融资环境，有效拓展涉农企业多元化融资渠道。截至2012年末，共有180家涉农企业在银行间债券市场发行了449只非金融企业债务融资工具，共募集资金3973.2亿元，余额1970.7亿元，股票市场农业板块也不断扩大，中小企业板、创业板市场相继推出，风险资本对农村领域的投资也持续扩大。

（三）金融基础设施逐步完善，基础性金融服务便利性不断增强

农村支付结算覆盖范围不断扩大，服务空白乡镇基本消除。通过组织推广适应农村需求的非现金支付工具和终端，开展支付结算特色服务，有效延伸了支付覆盖面，极大便利了农村支付活动。农民工银行卡有效满足了资金汇兑、存储等金融需求；截至2012年末，助农取款服务点合计超过66万个，覆盖行政村超过40万个，消灭金融服务空白乡镇70%以上，全国有3万多家农村金融网点接入农信银支付系统，实现了全国联网通存通兑。

信用体系建设和金融生态环境显著改善。动产融资登记系统有效扩大了中小企业融资的抵押品范围；集中统一，覆盖农村企业、个人和中小企业的信用信息基础数据库基本建立，截至2012年末，全国共有1.48亿多农户建立了信用档案，其中8524万农户得到贷款。各类“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”不断涌现，“守信受益、失信惩戒”的信用激励机制初步形成。

（四）政策扶持方式日益优化，以正向激励为核心的扶持政策体系初步建立

2003年以后，政府积极转变政策扶持方式，把对“三农”和小微企业的直接补贴转变为引导涉农金融机构服务“三农”小微企业，逐步形成了以正向激励为核心的扶持政策体系。

在财税政策方面，通过实施农村和小微企业金融奖励补贴、呆账核销、税收优惠和减免监管费用等扶持政策，提高金融机构服务“三农”和小微企业的主动性和积极性。2003年，推动农村信用社改革试点过程中，对试点地区农村信用社给予税收减免的优惠政策；对农村金融机构和小额贷款公司按3%征收营业税。对农户小额贷款业务直接进行税收减免，对所有农村合作金融机构5万元以下的农户小额贷款利息收入免征营业税，并在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入。

在金融政策方面，完善激励约束机制，引导金融机构加大对“三农”和小微企业的支持力度。明确提出银行业金融机构“三农”、小微企业信贷增速高于全部贷款增速，增量高于上年同期的要求，并对达到要求的中小金融机构继续执行较低的存款准备金率，目前，农村中小金融机构的存款准备金率比大型商业银行低6个百分点，其中资产规模小、涉农贷款比例高的机构比大型商业银行低7个百分点，新增存贷比超过70%的县域法人金融机构准备金率可再低于同类金融机构1个百分点。对“三农”和小企业信贷实施差异化监管，鼓励大型银行设立专门的“三农”事业部和小企业融资部门，对涉农贷款和小企业贷款风险实行单独计量和考核，并将其和央行再贷款等政策挂钩。

三、普惠金融发展面临的新挑战和新机遇

尽管多年的金融改革为发展普惠金融奠定了基础，但毋庸讳言，由于天生的弱质性和体制机制障碍等多种因素，目前农村、小微企业等基层金融服务体系仍较为薄弱，进一步深化改革促进普惠金融发展仍是今后一个时期我国金融改革的重要任务。

（一）农村金融仍是我国金融服务的薄弱环节

农村金融业务效益低、风险高，金融机构服务农村的内生动力不足。农业比较效益较低导致农村金融资本回报率低，同时在农村地区提供金融服务的成本较高，一些地区仍不同程度地存在资金外流现象。与农村金融相关的配套政策措施还不完善，投资环境、司法环境、信用环境、公共基础设施等建设尚未完全到位，担保公司、资产评估公司、信用评级公司等中介服务型机构仍较为缺乏，一定程度上制约了农村金融改革和创新。

农村抵押担保品缺乏，农村地区“贷款难”和“难贷款”的问题并存。发达国家或地区经验表明，农地金融在农村金融市场中占较大市场份额，完整的土地产权是支撑农业生产经营者资信的关键因素之一。在我国当前的土地管理制度下，金融机构只能将法律法规不禁止、产权归属清晰的资产作为贷款抵押物。农村产权改革、农村资源信息登记、资产评估以及市场流转等相关配套条件还不完善，总体上制约着农村金融发展的规模和速度。

农村金融市场竞争还不充分，贷款难、贷款贵的问题仍然存在。新型农村金融机构准入还不够合理，村镇银行设立一方面面临银行业金融机构发起动机不足，另一方面其他投资者发起设立又面临一定限制，部分地区农村信用社等少数金融机构仍处于市场垄断地位，农民贷款的议价能力较弱，利率普遍较高。

农村基础金融服务广度和深度不够，与农村居民的需求还存在较大差距。农村地区金融机构网点布局还不够合理，支付结算品种和渠道还比较单一，农村居民仍难以享受与城市居民同等便利的存取款和支付结算等基础金融服务。

（二）小微企业融资仍面临诸多困境和约束

小微企业融资面临信息不透明、交易不经济和风险不确定因素的制约。我国经济体制仍处于转轨阶段，经济结构也在不断变化，小企业自身也面临更大的结构转型压力，银行对大企业、大项目的偏好，更容易产生信贷市场上对小企业资金供给的挤出效应。尤其是在宏观环境变化和政策偏紧时期，小企业信贷供求矛盾也会变得更为突出，资金可得性进一步下降，融资上会更加依赖高风险的非正规金融，利率也会进一步提高。

面向小微企业的金融机构仍较为缺乏，资本市场、风险投资等直接融资渠道不畅。银行对小微企业服务的压力仍然不足，同时资本市场中直接服务于小企业的场外市场建设滞缓，直接债务融资渠道也有待进一步拓宽。

政策配套措施还需进一步完善。相关法规体系、财税扶持政策、风险分担机制、信用体系建设等配套政策方面仍存在一些不足。仍缺乏和中小企业促进法相对应的高层次协调机制，财税扶持政策和风险分担机制有待进一步落实，中小企业信用信息分散难以全面归集。抵押担保手续繁琐、费用较高。

四、进一步深化金融改革，促进金融包容性发展的政策思考

未来一个时期，进一步深化金融改革，需要按照十八届三中全会要求，通过公平准入和监管、鼓励创新、完善配套政策支持等途径，健全金融市场体系，努力构建一个充分竞争、包容性强的普惠金融体系，为改善“三农”、小微企业等薄弱环节的金融服务创造更好的金融环境。

（一）构建多层次、多样性、适度竞争的金融服务体系

鼓励大、中型金融机构加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度。大、中型金融机构从国家发展战略和自身长远发展的角度考虑，承担更多社会责任，做好“三农”金融服务和小微企业金融服务。不断扩大金融服务的覆盖面和渗透率，满足“三农”和小微企业日益增长的金融需求。

统一市场准入规则，支持民间资本进入金融服务业，发展微型金融机构。金融业作为竞争性的服务行业，应该按照三中全会确定的“负面清单”的准入制度和扩大服务业开放的要求，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，为各类投资主体准入提供公平竞争的市场环境。充分发挥小微金融机构在从事微型金融服务中贴近基层、链条短、信息对称的优势，降低对抵押、担保的要求，从而缓解农村金融抵押、担保不足的问题。

有序发展合作金融，引导农民专业合作社、供销社规范开展信用合作。力争为家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农村规模化经营主体提供专业化的金融服务。

（二）加快面向“三农”和小微企业的金融产品和服务方式创新

创新符合现代农业发展需要的金融产品和服务方式。结合传统农户与现代农业中农业产业化企业、现代农业科技、农田水利建设等对金融需求的差异性，创新农村金融产品和服务方式，满足不同主体对农村金融产品和服务的差异化需求。

充分运用风险缓释机制，创新符合农村特点的抵押担保方式和融资工具，灵活多样地开展多种形式的抵押担保贷款。大力推广林权抵押贷款、大型农机具抵押贷款、订单农业与供应链融资、涉农直补资金担保贷款、信贷+保险（如订单+保单+信贷、订单+保单+期货+信贷）等成本低、可复制和可持续的农村金融产品和服务创新。鼓励金融机构积极开展农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农民住房财产权抵押贷款业务试点。

继续发挥股票市场、债券市场的融资功能，优化直接融资环境，规范发展民间金融，有效拓展小微企业多元化融资渠道。进一步扩大小微企业发行股票及公司债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具的规模。

（三）加强金融基础设施建设

加快支付体系建设，提升农村地区和贫困地区金融服务现代化水平，进一步提高基础性金融服务的可得性和便利性。在存、取、结算、政府直接支付等方面，使农村和城市一样享受多渠道、低成本、广覆盖的基本金融服务。推进农村信用体系建设、完善优化金融生态环境。应加快整合小企业信用信息，大力发展电子化的高效动产质押登记系统，修订会计审计标准，完善破产法规等市场退出制度，全面优化小企业金融生态，推动小企业融资便利化。

（四）完善支持普惠金融发展的政策体系

继续以正向激励为主，完善以财政、税收、货币、监管和产业政策有机结合的长期化、制度化的农村金融和小微金融政策扶持体系，形成稳定的政策预期。将税费优惠、财政资金支持、风险拨备、呆坏账核销等支持政策真正嵌入差异化监管制度，鼓励银行将基层机构的薪酬与小企业贷款利润挂钩，扩大基层机构贷款审批权，鼓励银行单独设立小企业贷款风险和利润考核体系，或小微企业贷款专营机构。

（五）注重完善普惠金融的风险防范和化解机制

进一步健全金融监管体系。研究建立中央、地方两个层面权责对等、分工合理的金融管理体制。落实地方政府“谁审批、谁监管”和风险处置责任，明确监管目标和手段。探索差异化的监管技术和制度，坚持农村金融创新与监管的协调发展。建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。通过建立存款保险制度，一方面起到对小微金融机构增信和保护存款人的作用，一方面能够强化对小微金融机构风险约束，防范系统性风险。关注企业的互联互保、高杠杆率，涉足民间借贷投资等金融活动，推动民间金融的阳光化和规范化发展。