“钓鱼抓黑车”案背后的制度设计问题_五月花号上的第三只鱼缸_天涯博客
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《“钓鱼抓黑车”案背后的制度设计问题》　　上海司机孙中界遭遇的钓鱼执法，目前已广被关注。孙称，因同情搭车人而同意其拼车。我们在此退一万步，纵然孙中界案最终查实有黑车的经营行为。那么一个广受关注的命题仍未得到解答——假如真有一个需要帮助的路人请求搭车或借车，我们应该怎么做？难道真的如执法部门某人所说，以“胃疼关我什么事”来回应？　　华远地产董事长任志强抛出“交通领域比房地产界更腐败”的论调，且不去管谁比谁更甚的问题，但有一点确实已经到了地球人都知道的程度，就是交通领域存在广泛的制度设计不合理，既得利益集团盘根错节的问题。钓鱼案中的执法和事后的调查组的结论暴露的是交通执法领域的问题，已经广受质疑饱受批评。但仅有此方向的质疑是远远不够的。　　现代社会中有许多社会危害严重、社会影响恶劣，或民怨很大的问题需要有关部门动用智慧来解决。而黑车，即使是真正的黑车，到底危害到了谁？以致于需要设计这么一个宁可错抓一千，不可放过一个的钓鱼式执法来解决？　　黑车，至少无意中解决了出租车、公交车和班车不能覆盖的一部分时间和空间的民生问题，纵然有黑车车况不佳、超载、司机疲劳驾驶等安全隐患的存在，但这问题显然不是黑车所独有的，并且也完全可以用其他更好的方式解决。其实，很多偏远地区，人们的出行不得不完全依靠无证运营的黑车。而某些线路的有证营运车辆，本身也就是由从前的黑车“招安”而来。同时，我们还能看到，在黑车的完全自由市场机制的作用下，黑车党们总有办法充分利用资源，黑车的上座率奇高，这也就意味着单位能耗/成本的产出效益高。　　而对孙中界这类私家车司机，其实遇到的是拼车或搭车的问题，只是在上海，被当成真正的黑车来取缔。但是这种民间自发或偶然形成的拼车或搭车，本身不但于民无害，而且有利，又有广泛的土壤。这其中既有无偿拼车，也可以有出于平摊成本目的的有偿拼车；既可以有同事朋友之间的熟人搭车，也可以有陌路人搭车。其效果，降低道路上单人单车率和空座率有利于缓解交通拥堵，提高单位能耗载客率有利于节能环保，这些是利国。方便居民出行，特别是在公共交通无法完全解决问题的时候方便居民出行，这是利民。如此利国利民的事，在中国没有制度约定没有法律保护，出现责任事故时法律责任不清，一直处于灰色地带。　　有两个事实可以看出政府对拼车搭车问题的态度，不是因为制度设计的难度、也不在于缓解交通拥堵和节能环保在中国的紧迫性不够，实在是背后有“其他”的考虑。　　在美国、德国、新加坡等发达国家，对交通高峰时期单人单车出行的车辆将重罚，同时对拼车行为进行鼓励（甚至发奖金）。在德国和美国，设有拼车专用停车点和拼车专用道路，已经把拼车看作公共交通的一部分来加以建设和管理，但政府的投入却远比单纯发展公交车要节省。为了鼓励拼车和给拼车者解决后顾之忧，这些国家都有相应的立法和保险体系支持。而对于黑车，同样是立法打击的。比如在美国，针对拥堵在车站、重要交通道上的“黑车”，初犯的人会被驱赶离开，重者要被罚款以及吊销行车执照。这处罚方式也可以看出，立法立足于解决黑车对交通的拥堵，而非为了获得罚款。有偿拼车只为降低养车成本，黑车则以揽客盈利。这中间的区分有多大程度的难度？国外的经验告诉我们至少这是可以区分的，区别管理是有可操作性的。在中国呢？北京曾发生一例车主让陌生人搭顺风车，结果搭车人将车抢走的案件。最终，保险公司以车主私自改变私人用车的性质及车辆的用途，导致该车辆被抢为由，提出免责赔偿，并获得法院的支持。这一事件，也多次被交管部门引用作为对私家车拼车族的警示。显然，在中国，拼车不被提倡，更得不到保护。如今在上海更成了执法部门打击下，黑车的替罪羔羊。　　再看，中国的交通拥堵的严重，不但体现在各大城市都出现了修建绕城高速和轨道交通的需要，大量道路被辟为单向行驶和禁止左转，甚至已经到了在全国相当城市都产生了需要进行单双号限行的程度，“无车日”活动也折射出人们对于道路畅通的美好期望。除了交通拥堵，我们还被停车难问题所困扰。而拼车不失为解决以上问题的一计良方，这无论从理论上还是实践上，在德国等国家，都是被证明了的。而对诸如单双号限行、无车日的政策，和拼车，这两种方案进行比较时，我们可以发现：前者其实是通过牺牲部分人的通行权利和通行便利来解决拥堵问题，而后者没有民生方面的负作用。　　而对于节能减排和尾气治理，前者既是全球人民当前的迫切任务，也符合中央的政策方针；后者则是切切实实关乎每个行走在大街上的人的身体健康。据郑州交警支队在08年的调查，单人单车在高峰期出行，至少占当时路上车辆的60％以上。如果通过拼车以后，哪怕这些单人单车只变成三人一车，就能减少40％以上的上路车辆。　　而且，单双号限行、单向行驶、禁止左转政策所限制的人流，不可能因为这种限制政策取消必要的出行计划（比如上下班之类），他们的出行需求也不可能完全被公共交通所解决，结果只能是通过更复杂的绕行，延长了占用路面的时间，在更大范围造成拥堵。北京曾有人遭遇眼前几百米的目的地开车需要绕行一个多小时的荒唐事，而且这样人为浪费交通资源的事在北京网友热议时居然发现不是个别现象。若拼车得到政策鼓励、法律保障，则因单双号限行、单向行驶、禁止左转政策所限制的人流，多了一种解决出行需求的途径，无形中强化了这些政策的执行效果。　　这些道理并不复杂，加之有国外现成的经验可以借鉴，我相信有关部门应该是不难想到的。背后的“其他”的考虑有可能是哪些呢？交通领域盘根错节的利益纠葛，又可能是如何影响到交通执法部门在执法时的厚此薄彼呢？　　联想到最近几年来的很多有关出租车领域的一些新闻。比如某地出租车一张营运证炒卖到几百万元；比如某地城市扩大人口增加却连续数年没有发出一张新的出租车营运证；比如某地出租车司机罢工，说是收入太低（一边是老百姓抱怨打的太贵），或是司机们不满出租车公司的管理而罢工，等等。由于有营运证制度，所以出租车行业就有了某种程度的垄断。而这垄断利润，似乎并未流进一线司机的腰包。出租车管理公司需要营运证制度；由于营运证的稀缺性，造成了炒作空间，当初高价买入营运证的司机和炒卖者也需要营运证制度保持不变，甚至连新证都发得越少越好。除了出租车行业，当然也会有其他客运行业希望减少市场竞争。黑车到底危害到了谁？危害到了交通领域的某些垄断利益。而打击黑车，就是确保正规出租车公司等垄断利益的一种手段。进一步的，可能有人发现若只打击真正的黑车，而不对私家车的拼车搭车加以限制，同样不能保障出租车公司的垄断地位。　　同时，地方政府需要发展经济，都看到汽车业对经济的拉动作用可媲美房地产业，导致很多地方政府都乐意发展自己地方的汽车业。那么同样的思路是否也会出现在汽车销售领域？当政府发现老百姓能树立家家都有车甚至人人都有车的理想的时候，汽车的生产和销售就能得到更坚实的“刚性需求”的支撑。此时要让政府像德国等国一样立法限制单人单车出行，就变得不再迫切甚至会被认为不合时宜。　　通过利害分析，我们会发现，确实有很多人不喜欢看到拼车搭车行为得到鼓励和赞美，更枉提立法保护。一件本来可以体现人情温暖的好事，可能正是因为得不到鼓励和保障，就很容易沦为野蛮执法的牺牲品。试想，若单人单车被立法限制，而见义勇为让有难者搭车被立法支持，并且全民也就此形成一种共识和风气，彼时，还会有多少“执法者”敢冒天下之大不韪来打孙中界这样好心私家车主的主意？
作于WHJY分类： |　　本报记者
陈韶旭　　考虑到亚投行的发起设立目的是为欠发达国家提供基础设施建设方面的帮助，因此必须建立一个比较公平的结构。对于发展中国家，尤其是人均收入水平较低的国家，可以设定与出资与否无关的“投票权最低限额”，避免国际货币基金组织和世界银行谁出钱多谁说了算，穷国没有话语权的问题。　　随着英国、法国、德国、意大利和澳大利亚等发达国家的加入，亚洲基础设施投资银行（AIIB）正在成为一个世界范围内的“超主权”金融机构。外媒已经将亚投行成功吸引以上发达国家以及其可扮演的角色描述为“由中国领导的新型机构向美国和西方国家控制的国际金融机构（指世界银行、国际货币基金组织[IMF]和亚洲开发银行）的正式挑战”。然而这种意见似乎都带着偏光眼镜，或多或少夹杂着对现有国际金融组织的隐含批判，有识之士认为亚投行不应成为类似的机构，不能重蹈覆辙。亚投行的发起目的，及其治理结构和今后贷款的发放，都必须是全新的。　　文汇报：中国联合这些创始成员国发起亚投行的目的是什么？　　钱军：前段时间国外媒体对亚投行连篇累牍的报道，主要反映了两个忧虑：其一是担心治理结构和项目的不透明，其二是担心中国试图通过对其他国家的援助达到地区称霸的目的。这些都是谬误。　　现有的三大国际金融组织，世界银行、IMF和亚洲开发银行做的又如何呢？它们都是美国控制的，从治理上来看，IMF在2010年增加发展中国家的发言权而进行的重要改革，已经全部讨论通过，却遭到美国的无理否决。而否决的理由现在看起来实在好笑，就因为是共和党和民主党在国会陷入僵局，为了反对而反对。因此，有些美国专家就指出，正是美国自身的问题，迫使发展中国家自己想办法组建新的国际金融组织。　　再看看IMF的实际项目，在金融危机之后它又在干什么？IMF斥巨资在救西班牙，救希腊等“欧猪五国”，这些国家再怎么说，按照人均收入也都得算是发达国家。IMF在做的就是把从包括穷国在内全世界凑的分子拿出来去救欧洲，典型的劫贫济富。于此同时，大量需要发展资金的发展中国家却得不到任何支持。　　设立亚投行的目的很明晰，提高亚洲基础设施建设的水平，为经济发展服务。众所周知，低收入国家发展亟需的要素之一是基础设施，发展中国家的基础设施存在极大的缺口。问题是现有的国际金融市场和国际金融机构无法对此提供足够的资金支持。通过亚投行，中国可以引导世界投资的重心向贫穷国家转移（先从亚洲开始），缩小国与国之间的贫富差距，促进世界的繁荣与和平。对于亚洲国家来说，尤其是低收入国家，他们的发展对中国的经济和安全也是极大的利好因素。亚投行同时可以输出中国在基础设施建设方面的技术和经验。亚投行不应该被视作中国争夺地区霸权的工具，亚投行也不应该和现有的国际金融机构对立或竞争，而是应该加强合作、互补和共赢。　　文汇报：世界银行和IMF遭受诟病最多的就是其治理结构，美国一股独大，所有的规则几乎都是为了美国的国际战略在服务，这也是外界对于亚投行会否步美国后尘的担忧所在。亚投行在治理结构上，如何避免其他国际金融组织的弊病，使之能够纯粹地为发起设立的目的服务？　　钱军：治理机制的核心是投票权的分配。如果参照IMF的做法，将亚投行的投票权与参与国的GDP挂钩，随着参与国的逐步增多，中国的持股比例会逐步被稀释。我们的建议是设立一个投票的“双轨制”：首先，各国的投票权与参与国的出资比例挂钩，这样一来预测中的发达国家会有较多的投资，也容易获得足够的发言权；但是考虑到亚投行的发起设立目的是为欠发达国家提供基础设施方面建设的帮助，就必须建立一个比较公平的结构。所以，对于发展中国家，尤其是人均收入水平较低的国家，可以设定与出资与否无关的“投票权最低限额”，避免IMF和世界银行谁出钱多谁说了算，穷国没有话语权的问题。这样一来，即便穷国不出资也可以获得适度的话语权，多个国家加起来的话语权也不小。同样的，对于出资较多的国家，也设定一个投票权的最高限额。　　文汇报：治理结构中，对于重大事务的否决权也是重要内容。比如IMF的否决权设置上规定，美国占有超过15%的发言权，但是重大事务需要85%以上的同意，事实上就造成了美国并不需要很大成本就可以对任何事情行使否决权。此前有消息说，中国可能放弃在亚投行的一票否决权利，这是否会影响到出资最多的中国的利益？　　钱军：否决权的设定非常重要。前期的研究提出了三种可供选择的否决权模式：第一种，作为最大的出资创始成员国，中国是唯一有否决权的国家；第二种模式可考虑所有出资额较大的成员国均具有否决权，不过这种模式的缺陷是否决权过多可能导致低效和混乱；第三种模式是不设定一票否决权，但中国作为最大出资国，可任命亚投行的主席。鉴于第一种模式很容易被外界认为中国是在谋求类似美国在传统国际金融组织内霸权的地位，几乎不太可能成为一个选项。　　文汇报：亚投行设立之后，最重要的是实实在在地开展贷款业务，贷款业务的好坏，或者说今后的实际效果，也是体现亚投行宗旨的重要途径。虽然亚投行的投资项目多数是长期项目，也不可能无偿或者损失本金吧？　　钱军：没错，如何可持续地、长期地为亚洲以及世界欠发达国家和地区提供基础设施投资服务，是亚投行的主要职责，亚投行也不能做无偿援助，适度地经营是必要的。在低收入国家投资基础设施的特点是，风险大和周期长，对投资收益的判断比较难。但是鉴于在这些国家开展基础设施建设的重要性，我们觉得亚投行的贷款条件应当同时考虑经济因素与非经济因素，并设定明确的项目筛选标准。自然，这其中最难的地方就是两者的平衡了。具体而言，如果少量的某些项目融资可由国际市场（比如发债）获得，则亚投行不需要为此提供大量资金，只需要出面发债或者担保即可（当然可以部分参与投资）；但对于大部分项目所处低收入国家的现状来看，从国际市场获得融资来支持风险较大的大型基础设施建设是不现实的，这些项目理应成为亚投行的主要标的。之前美国的有些舆论怀疑亚投行的项目都是长期难以赚钱的项目，其背后有政治目的。这种指责非常荒谬，如果这些项目的经济因素足够，那么早就可以从市场上获得资金了，还用得着国际金融组织的支持吗？　　我们认为，在项目筛选方面，应当把能改善一国或更多国家民众福利，促进经济长期发展的项目给予更优先的考虑。例如，对于低收入、高人口数量但铁路、公路等资源匮乏的国家，即便这些基础设施建设项目的短期盈利可能性较低，风险又偏大，也要给予更高的优先级。设立贷款条件不应该是政治目的，而应该从这些基础设施项目本身的特点出发。这也是亚投行区别于现有国际金融组织，更不同于现有的国际市场金融机构的特征。所以，项目选择就需要前面所说的治理结构来保障。　　长期来看，这些项目一旦建成启用，会带来广泛而持久的推动经济发展的作用。考虑福利等非经济因素的同时也要考虑收益，亚投行毕竟不是慈善。某些项目，比如在收入较高的发展中国家所需的大规模基础设施建设或者现有项目的改造可能会在较短期限内收回投资。　　项目筛选也应当建立明确的规则，增加透明度，减少寻租可能性。加强投资项目的质量把控，在项目尽职调查、施工方招标、设备采购等方面能建立一套行之有效的内部控制制度。这一切都需要更多国际化和专业化的人才，并依靠更专业化的投资决策。　　文汇报：亚投行的高管人选也非常重要。如果按照之前谈到的治理结构设置，那么中国就很有可能来提名主席了。最有可能担任主席的会是谁？或者说，要担任亚投行主席的人，需要具备哪些素质？　　钱军：专业是非常重要的。比如美国控制的世界银行屡屡爆出高管腐败的丑闻，就是因为任用高管太过随意。2007年，曾任美国国防部副部长的世界银行行长保罗?沃尔福威茨因“女友门”事件而辞职。美国总统布什在提名他出任世界银行行长时，就遭到了各种非议。然而，无论其他国家如何质疑，如何反对，美国仍然凭借其超强的经济实力和巨大的影响力把他强行推上了世界银行行长的宝座。沃尔福威茨的女友丽扎在他出任世界银行行长之前，就已在世界银行系统工作了7年，原来的年薪近14万美元。由于利益回避的需要，她被借调到美国国务院，借调前获升职和加薪，进入美国国务院后再次获得加薪，其年薪近20万美元，丽扎的薪水由世界银行支付。两年间薪水三级跳，甚至超过美国国务卿赖斯的年薪。　　沃尔福威茨在挑选高级助手时，没有将目光投向富有经验的世界银行官员，而是调来了两位亲信――克利夫兰和凯勒姆斯。作为布什政府的政治操盘手，这两人都曾深度介入伊拉克战争。在沃尔福威茨刮起的“裙带风暴”下，包括6名副行长在内的一大批高级职员先后离开了世界银行。　　具有讽刺意味的是，沃尔福威茨在参观土耳其一座清真寺脱鞋时露出了一双有洞的袜子，由此被称为“破袜行长”，并一度成为清廉的典范。　　中国提名人选肯定不会那么草率。就目前而言，亚投行准备委员会的几位就比较符合国际金融组织的高管人选，比如现任亚投行多边临时秘书处秘书长的金立群曾经长期担任财政部官员，期间还在世界银行担任中国副执行董事，后来更以财政部副部长的位置担任亚洲开发银行副行长，主管南亚地区和大湄公河次区域（包括这些业务局下属的各海外代表处）以及和私营部门业务局有关的业务。此后金立群还担任了中投公司的监事长，并担任中金公司的董事长。2014年10月，他辞去中金公司董事长之职并担任现职。可以说，国际化、专业化、长期从事金融事业，是亚投行高管人选的主要素质要求。
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党内制度建设的里程碑（下）
党建研究专家、求是杂志社研究员、红旗出版社原副总编辑
三、实施《准则》要在执行力上下工夫
总书记提出：制度建设要以提高执行力为抓手，这就首先要在执行力的管用上下工夫。“有效管用”这四个字非常直白，却是增强制度执行力的重要前提。不少同志过去把制度建设仅仅理解为建制度，其实这只是其中的一部分甚至是一小部分工作。
（一）完整意义上的制度建设
完整意义上的制度建设：从纵向看是要建立一个保证制度建立、运行、反馈、完善的制度体系。这个制度体系是一个可以循环往复、不断在实践中修正提高丰富的充满活力的体系。
从横向说，它应该是一个相互配套的体系。而且从某种意义上讲，配套完善是关键，之所以说是关键，因为不配套一直是反腐倡廉制度建设的软肋，是提升制度质量的瓶颈。它不仅表现在有些制度互不衔接甚至相互抵触、不能形成合力上，更体现在当一些重大的经济社会改革措施出台，而预防腐败的配套制度没有同时跟进上。这个问题我已经在上一节已经讲的比较多了。
此外，制度建设还是多层次的。《廉政准则》是党中央系统总结试行13年的实践经验，针对当前全党反腐倡廉需要着力解决的突出问题，适应新形势新任务新要求正式颁布的。从这个意义上讲，它已经完成了一个制度建设周期，是我们党廉政建设的核心制度。
什么叫核心制度？相对于一般制度，核心制度具有示范性、规定性和根本性的特点，对全党都有约束力，也为提高各地的廉政建设水平提供了抓手。既然是核心制度，就必须有与之相配套的一般制度或专门制度。因此，从各地区、部门、单位层面看，还要从自身实际出发，进行配套
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