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5.45University of BaselDie Kommentierung zu Art. 58 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 betrifft den Armeeartikel. Besonderen Wert wurde auf den Begriff der Landesverteidigung, die Voraussetzungen für Eins?tez der Armee im Inneren sowie auf die Einordnung neuer Herausforderungen wie Cyber Bedrohungen gelegt.Discover the world's research15+ million members118+ million publications700k+ research projects
Die schweizerische BundesverfassungSt. Galler Kommentar???$X?DJH?????Herausgegeben vonBernhard Ehrenzeller
Benjamin Schindler Rainer J. Schweizer
Klaus A. VallenderProfessoren für ?ffentliches Recht an der Universit?t St. GallenLeiter wissenschaftliches SekretariatReto Patrick Müller
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1225
Die Schweiz hat eine Armee. Diese ist grunds?tzlich nach dem Milizprinzip organisiert.2
Die Armee dient der Kriegsverhinderung und tr?gt bei zur Erhaltung des F sie ver-teidigt das Land und seine Bev?lkerung. Sie unterstützt die zivilen Beh?rden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bew?ltigung anderer aus-serordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben vorsehen.3
Der Einsatz der Armee ist Sache des Bundes.1
La Suisse a une armée. Celle-ci est organisée essentiellement selon le principe de l’armée de milice.2
L’armée contribue à prévenir la guerre et à elle assure la défense du pays et de sa po-pulation. Elle apporte son soutien aux autorités civiles lorsqu’elles doivent faire face à une grave menace pesant sur la sécurité intérieure ou à d’autres situations d’exception. La loi peut prévoir d’autres t?ches.3
La mise sur pied de l’armée relève de la compétence de la Confédération.1
La Svizzera ha un esercito. L’esercito svizzero è organizzato fondamentalmente secondo il principio di milizia.2
L’esercito serve a prevenire la guerra e contribuisce a pr difende il Paese e ne protegge la popolazione. Sostiene le autorità civili nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna e ad altre situazioni straordinarie. La legge può prevedere altri compiti.3
Soltanto la Confederazione ha il potere di disporre dell’esercito.Materialien: Ber. des BR an die BVers über die Sicherheitspolitik der Schweiz (Konzeption der Gesamtverteidi-gung) vom 27. Juni 1973, BBl 1973 II 112 ff. (zit. Konzeption Gesamtverteidigung); Botsch. betr. das BG über die Armee und die Milit?rverwaltung sowie den BB über die Organisation der Armee vom 8. September 1993, BBl 1993 IV 1 ff. (zit. Botsch. Armee 95); Art. 48 f. VE 95; Erl?uterungen VE 95, 80 ff.; Art. 54 VE 96; Botsch. VE 96, 237 ff.; AB N Verfassungsreform 275; AB S Verfassungsreform 70, 169; Ber. der Studienkommission für strategische Fragen vom 26. Februar 1998, Bern 1998 (zit. Ber. Brunner); BB über den Einsatz der Armee zum Schutze bedrohter Einrichtungen vom 21. April 1999, BBl
1999 3131 ff. (zit.
BB zum Schutze bedrohter Ein-richtungen); SIPOL B 2000, 7657 ff., 7702 ff.; Botsch. betr. die ?nderung des Milit?rgesetzes vom 27. Oktober 1999, BBl
ff. (zit. Botsch. Ausbildungszusammenarbeit); Ber. BR an die BVers über die Konzeption der Armee XXI vom 24. Oktober 2001, BBl
ff. (zit. Armeeleitbild XXI); Botsch. zur Armeereform XXI und zur Revision der Milit?rgesetzgebung vom 24. Oktober 2001, BBl
ff. (zit. Botsch. Armee XXI); Botsch. NFA I, 2414 f.; Botsch. über ?nderungen der Armeeorganisation und des BG über Verbesserungen des Bundeshaushaltes vom 31. Mai 2006, BBl
ff. (zit. Botsch. AO-?nderung 2008/11); Botsch. zu den BB über die Eins?tze der Armee zur Unterstützung ziviler Beh?rden beim Schutz ausl?ndischer Vertretungen, bei der Verst?rkung des Grenzwachtkorps und bei Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr vom 30. Mai 2007, BBl 2007 4885 ff. (zit. Botsch. Unterstützung ziviler Beh?rden 2007); Botsch. zur ?nderung der Milit?rgesetzgebung (MG und MIG) vom 7. M?rz 2008, BBl
ff.; Botsch. zum BB über den Einsatz der Armee im Assistenzdienst im Ausland zur Unterstützung der Operation NAVFOR Atalanta der EU sowie zur ?nderung des Milit?rgesetzes vom 22. April 2009, BBl
ff. (zit. Botsch. ATALANTA); SIPOL B
ff., 5171 ff.; Armeebe-richt 2010 vom 1. Oktober 2010, BBl
ff. (zit. Armeeber. 2010); Botsch. zum BB über die Eins?tze der Armee zur Unterstützung ziviler Beh?rden vom 2. M?rz 2012, BBl
ff. (zit. Botsch. Unterstützung ziviler Beh?rden 2012); Ber. des BR vom 2. M?rz 2012 in Erfüllung des Po. Malama 10.3045 vom 3. M?rz 2010 <>, BBl
ff. (zit. Ber. Malama); VBS, Nationale Strategie zum Schutz der Schweiz vor Cyber-Risiken vom 19. Juni 2012 (zit. Cyber-Strategie); Erl?uternder Ber. zur ?n-derung der Rechtsgrundlagen für die Weiterentwicklung der Armee (Umsetzung des Armeeberichtes 2010) vom 26. Juni 2013, &www.vbs.admin.ch =& Themen =& Verteidigung / Armee =& Weiterentwicklung der Armee =& Vernehmlassung& besucht am 6.1.2014 (zit. Ber. WEA).Vgl. auch die Materialien zu den Vorbem. zur Sicherheitsverfassung.ArmeeArméeEsercito
1226HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLERAusführende
Gesetzgebung
Verordnungsrecht:
die Anwendung
polizeilichen
polizeilicher Massnahmen im Zust?ndigkeitsbereich des Bundes vom 20. M?rz 2008 (ZAG, SR 364); BG über die milit?rischen Informationssysteme vom 3. Oktober 2008 (MIG, SR 510.91); MG;
MStG; MStP; Organisa-tionsVO vom 7. M?rz 2003 für das VBS (OV-VBS, SR 172.214.1); VO über den Truppeneinsatz für den Grenz-polizeidienst vom 3. September 1997 (VGD, SR 513.72); VO über den Truppeneinsatz für den Ordnungsdienst vom 3. September 1997 (VOD, SR 513.71); VO über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen vom 3. September 1997 (VSPS, SR 513.73); VO über den Truppeneinsatz zum Schutz von Personen und Sachen im Ausland vom 3. Mai 2006
(VSPA, SR 513.76); VO über
die milit?rische Katastrophenhilfe im
Inland vom 29. Oktober 2003 (VmKI, SR 513.75); VO
Milit?rische Sicherheit vom 14. Dezember 1998 (VMS, SR
pers?nliche
Ausrüstung
Armeeangeh?rigen
(VPAA, SR 514.10); VO vom
21. August 2013 über die Unterstützung
ziviler oder
ausserdienstlicher
T?tigkeiten mit milit?rischen Mitteln (VUM, SR 513.74).Literatur: BALDUS MANFRED, Streitkr?fteeinsatz zur Gefahrenabwehr
im Luftraum, NVwZ
ff. (zit. Luftraum);
MANUEL, Milit?rische Auslandsrettung,
sicherheitspolitischer
Herausforderung und Reformbedarf im Wehrverfassungsrecht, ZRP
ff. (zit. Auslandsrettung); ENZELSBERGER ERNEST F., Streitkr?fte zwischen Verpolizeilichung und Remilitarisierung – Eine ?sterreichische Sicht, in: Haltiner Karl W./Kümmel Gerhard (Hrsg.), Wozu Armeen? – Europas Streitkr?fte vor neuen Aufgaben, Baden-Baden
ff. (zit. ?sterreichische Sicht); GOLDSMITH JACK, How Cyber Changes the Laws of War, EJIL
ff. (zit. Cy-ber); HALTINER KARL W./SZVIRCSEV TRESCH TIBOR, Bürgerheer wohin? Alternative Wehrformen in der aktuellen politischen Diskussion, in: Wenger Andreas (Hrsg.), Bulletin zur schweizerischen Sicherheitspolitik 2005, Zürich 2005, 23 ff. (zit. Bürgerheer); HIRZEL ERNST, Der Ordnungsdienstauftrag der schweizerischen Armee, Diss., Basel 1974 (zit. OD Auftrag);
KIRCHHOF FERDINAND,
Verteidigung
und Bundeswehr,
Josef/Kirchhof
Paul ?+UVJ????+DQGEXFK?GHV?6WDDWVUHFKWV?????$X????%G?????+HLGHOEHUJ???????????II???]LW??9HUWHLGLJXQJ???LENDI MARTIN/BEELER URS, Milit?rrecht, Zürich
1983 (zit. Milit?rrecht); LIENHARD ANDREAS/H?SLER PHILIPP,
Verfassungsm?s-sigkeit des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Schweizer Armee, Gutachten vom 26. Februar 2007 zuhanden des VBS, VPB
ff. (zit. Gutachten 2008/11); DIES., Verfassungsrechtliche Grundlagen des Sicherheitsrechts, in: Schweizer, Sicherheits- und Ordnungsrecht, SBVR Bd. III-1, 95 ff. (zit. Grundlagen); MELZER NILS, Targeted Killing under the International Normative Paradigms of Law Enforcement and Hostilities, Diss., Zürich etc. 2007 (zit. Targeted Killing); MEYER HANSJ?RG, Grundaufgabe der Armee und weitere Aufgaben des Staates, in: Schwei-zer, Sicherheits- und Ordnungsrecht, SBVR Bd. III-1, 211 ff. (zit. Grundaufgabe); DERS., Rechtliche Lücken bei der Regelung von Armeeeins?tzen?,
2009, 87 ff. (zit. Regelung
von Armeeeins?tzen); MOHLER MARKUS H.F.,
Piratenbek?mpfung auf hoher See
– vorab ein Hindernislauf
rechtliches Dickicht auf
heimischem Boden, Jusletter 20. April 2009 (zit. Piratenbek?mpfung); DERS., <>, LeGes 3/2008, 437 ff. (zit. Raumsicherung); DERS.,
Ungenügende Polizeibest?nde, S&R 2013, 62 ff. (zit. Polizeibest?nde); DERS., Vernet-zung von Sicherheit, in: Schweizer, Sicherheits- und Ordnungsrecht, SBVR Bd. III-1, 521 ff. (zit. Vernetzung); DERS., Wird die Armee
Gendarmerie?,
Gendarmerie); MOHLER MARKUS H.F./G?TTELIN PATRICK/M?LLER RETO PATRICK, Unsicherheit über Sicherheit – Von Verfassungsbegriffen bis zur Rechts-anwendung, AJP
ff. (zit. Unsicherheit
über Sicherheit); MOHLER MARKUS
H.F./SCHWEIZER
RAINER J., Sicherheitspolitik und Sicherheitsrecht – sicherheitsrechtliche Problemstellungen
im Zusammenhang
mit dem sicherheitspolitischen Bericht, Jusletter 7. Dezember 2009 (zit. Sicherheitspolitik); M?LLER RETO PATRICK, Innere Sicherheit Schweiz – Rechtliche und tats?chliche Entwicklungen im Bund seit 1848, Diss., Egg bei Einsiedeln 2009 (zit. Innere Sicherheit Schweiz); NAUMANN KLAUS, Was heisst Verteidigung im 21. Jahrhundert?, Vortrag am internationalen Herbstseminar von <<Chance Schweiz – Arbeitskreis für Sicherheitsfragen>> vom 27. September 2013 in Luzern (zit. Referat Verteidigung); PLATE TOBIAS, V?lkerrechtliche Fragen bei Gefahrenabwehrmassnah-men gegen Cyber-Angriffe, ZRP 2011, 200 ff. (zit. Cyber-Angriffe); RALTCHEV CHRISTO C., Cybergewalt, Diss., )ULERXUJ?6R?D???????]LW??&\EHUJHZDOW???RHINOW REN?, Zur Rechtm?ssigkeit des Armeeeinsatzes im Rahmen der inneren Sicherheit, in: Sutter-Somm
Thomas et al. (Hrsg.),
und Recht, Festgabe zum
Schweizerischen Juristentag
Basel/Bern
Rechtm?ssigkeit);
ROTHENB?HLER
V?lkerrechtliche
Aspekte nachrichtendienstlicher T?tigkeit, Diss., Zürich/St. Gallen, 2012 (zit. NDB); RUCH ALEXANDER, ?ussere und in-nere Sicherheit, in: Thürer/Au bert/Mül ler, Verfassungsrecht, 889 ff. (zit. Sicherheit); SALADIN GERHARD M., Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Milizprinzips der Schweizer Armee, Diss., Zürich/St. Gallen 2012 (zit. Mi-lizprinzip); SCH?UBLE WOLFGANG, Aktuelle Sicherheitspolitik im Lichte des Verfassungsrechts, ZRP
ff. (zit. Aktuelle Sicherheitspolitik); SCHINDLER DIETRICH, Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt <<Armee XXI>>,
14. April 1999 zuhanden des VBS, VPB
65.38 (zit. Gutachten Armee
XXI); SCHMITT MICHAEL N., Cyber Operations in International Law:
The Use of Force, Collective Security, Self-Defense, and $UPHG?&RQ?LFWV??LQ?? 1DWLRQDO? 5HVHDUFK?&RXQFLO?RI? WKH?1DWLRQDO?$FDGHPLHV??HG????3URFHHGLQJV? RI? D?:RUNVKRS?on
Cyberattacks,
Washington 2010 (zit. Cyber Operations); SCHWEIZER RAINER J.,
Bundesstaatliche
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1227
Art. 58Kompetenzverteilung im Polizei- und Sicherheitsrecht,
185 ff. (zit. Kompetenzverteilung);
DERS., 9HUIDVVXQJVUHFKWOLFKH?XQG?Y|ONHUUHFKWOLFKH?)UDJHQ?HLQHU?DOOJHPHLQHQ?&LHQVWS?LFKW??LQ??+DOWLQHU?.DUO?:??:HQJHU?8UV?:?UPOL?6LOYLD??+UVJ????$OOJHPHLQH?&LHQVWS?LFKW? ±? /HLWELOG?RGHU?6FKQHH? YRQ? JHVWHUQ&??%HLODJH?]XU?$60=????????????II???]LW??&LHQVWS?LFKW???SCHWEIZER RAINER J./SCHEFFLER JAN/VAN SPYK BENEDIKT, Gutachten zuhanden des VBS zu den verfassungs- und v?lkerrechtlichen Anforderungen an die Verteidigungskompetenz der Armee XQG?GDV?]XN?QIWLJH?/HLVWXQJVSUR?O?VRZLH?]X?DXVJHZlKOWHQ?)UDJHQ?GHU?0LOLWlUGLHQVWS?LFKW?YRP????2NWREHU???????VPB 2010.10 (Nr. 3), 91 ff.
(zit. Anforderungen); SCHWEIZER
RAINER J./SUTTER PATRICK/WIDMER NINA, Grund-begriffe, in: Schweizer, Sicherheits- und Ordnungsrecht, SBVR Bd. III-1, 53 ff. (zit. Grundbegriffe);
PATRICK, Recht der milit?rischen Operationen, S&R 2008, 19 ff. (zit. Operationen); VERNEZ G?RALD/H?SSY
ROMAN/SIBILIA RICCARDO, Cyber Defense der Schweiz, in: Chef der Armee (Hrsg.), Military Power Review, Beilage zur ASMZ 6/2011, 3 ff. (zit. Cyber Defense); VOGEL STEFAN??=XOlVVLJNHLW?GHV?$EVFKXVVHV?HQWI?KUWHU?=LYLO?XJ]HXJH?]XP?6FKXW]? YRQ?&ULWWSHUVRQHQ?? 6?5??????? ???II?? ?]LW??$EVFKXVV?=LYLO?XJ]HXJH???WENGER ANDREAS, Herausfor-derung
Sicherheitspolitik:
Beurteilung
sicherheitspolitischen
Grundlagen
Zukunft, in: Ders. (Hrsg.), Bulletin zur schweizerischen Sicherheitspolitik 2005, Zürich 2005, 11
ff. (zit. Herausforderung); WENGER URS, Besatzungsmacht im eigenen Land? Das Schweizerische
Konzept der Raum-sicherung, in: Kümmel Gerhard (Hrsg.), Streitkr?fte
unter Anpassungsdruck, Baden-Baden 2009, 165 ff.
(zit. Besatzungsmacht); WERKNER INES-JACQUELINE, Strukturwandel der Streitkr?fte in Europa, in:
Haltiner Karl W./Kümmel Gerhard (Hrsg.), Wozu Armeen? – Europas Streitkr?fte vor neuen Aufgaben, Baden-Baden 2008, 59 ff. (zit. Strukturwandel); WIEFELSP?TZ DIETER, Der Auslandeinsatz der Bundeswehr gegen den grenzüberschreitenden internationalen Terrorismus, Za?RV
ff. (zit. Auslandeinsatz); WIEGANDT MARIUS H.S., Der Einsatz der Armee unter Berücksichtigung der subsidi?ren Sicherungs- und Hilfseins?tze, der internationalen Armeeeins?tze und des milit?rischen Polizeirechts, Diss.,
Zürich 1999 (zit. Einsatz der Armee); ZELLER REN?, Ruhe
und Ord-nung in der Schweiz, Diss., Zürich 1990 (zit. Ruhe und Ordnung); ZWYGART ULRICH, Die Schweizer Milizarmee zwischen Verpolizeilichung und klassischer Verteidigung, in: Haltiner Karl W./Kümmel Gerhard (Hrsg.), Wozu Armeen? – Europas Streitkr?fte vor neuen Aufgaben, Baden-Baden
ff. (zit. Verpolizeilichung).Vgl. auch die Literatur zu den Vorbem. zur Sicherheitsverfassung.Inhaltsübersicht
Entstehungsgeschichte
Erl?uterungen
Bestand der Armee und Milizprinzip (Abs. 1)
Die Armee als sicherheitspolitisches Instrument des Bundes
Verankerung des Milizprinzips
Sicherheitspolitische Aufgaben der Armee (Abs. 2)
Kriegsverhinderung und Erhaltung des Friedens
Verteidigung
Unterstützung der zivilen Beh?rden
Weitere A Friedensf?rderung
Einsatz der Armee (Abs. 3)
Kompetenzregelung
Einsatzarten
Sicherheitspolitische Ziele und Strategien
Weiterentwicklung der Armee
1228HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLERI.
EntstehungsgeschichteDie
Bestimmungen
über das Verbot von Soldvertr?gen (Art. 11, sog. <>), ein generelles Verbot stehender Truppen für den Bund (Art. 13 Abs. 1) sowie ein beschr?nktes für die Kantone (Art. 13 Abs. 2), Bestim-mungen über den Schutz der territorialen Unversehrtheit des Landes (Art. 15) sowie ein Durch-zugsrecht für Truppen durch die Kantone (Art. 17). Die erste Bundesverfassung setzte somit das Bestehen kantonaler milit?rischer Verb?nde als ganz selbstverst?ndlich voraus. Sie legte immer-hin die Bildung des Bundesheeres aus kantonalen Kontingenten fest (Art. 19) und übertrug dem Bund die Kompetenz, die allgemeine Organisation des Bundesheeres gesetzlich zu bestimmen (Art. 20). Weder führte der ?bergang vom Staatenbund zum Bundesstaat zu einer ausschliessli-chen Bundeskompetenz im Wehrwesen noch verankerte die BV 1848 Armeeaufgaben (vgl. dazu etwa M?LLER R., Innere Sicherheit Schweiz, 86 ff. m.w.H.). Die Kompetenz, einen Einsatz des Bundesheeres zu beschliessen, legte der Verfassungsgeber sowohl in die H?nde des Parlaments (Art. 73 Ziff. 6–10 BV 1848 resp. Art. 85 Ziff. 9 aBV; vgl. dazu Komm. zu Art. 173, Rz. 78 ff.) als auch – mit Vorbehalten (Art. 90 Ziff. 9–12 BV 1848 resp. Art. 102 Ziff. 11 aBV) – in jene des Bundesrates (vgl. dazu Komm. zu Art. 185, Rz. 125 ff.).Die aBV (i.d.F. vom 29. Mai 1874) und die damit verbundene Revision der Milit?rordnung auf Gesetzesstufe verankerten den Vorrang der Milit?rhoheit des Bundes (Stichwort <<eine Armee – ein Recht>>; vgl. zum Ganzen M?LLER R., Innere Sicherheit Schweiz, 124 ff. m.w.H.). W?hrend die Milit?rordnung mehrmals revidiert wurde (s. M?LLER R., a.a.O., insb. 186, 239 ff., 264 ff., 374 ff., 458 ff. jeweils m.w.H.), blieben die verfassungsrechtlichen Bestimmungen aus dem Jahr 1874 mit Bezug auf das Wehrwesen bis zu deren Abl?sung durch die BV unver?ndert in Kraft.Erstmals fasste der VE 95 die Armee-Artikel in den Art. 47 ff. unter einem Abschnitt <<Landes-YHUWHLGLJXQJ?XQG?=LYLOVFKXW]??]XVDPPHQ??$UW?????]XU?:HKUS?LFKW??$UW?????]XU?$UPHH??$UW?????zu ihrem E s. Erl?uterungen VE 95, 80 ff.). Der VE 96 erweiterte diesen Abschnitt um GLH?(C)6LFKHUKHLW???$UW??????XQG?VFKRE?%HVWLPPXQJHQ?]XU?(C):HKUS?LFKW???$UW??????]ZLVFKHQ?MHQH?über die <> (Art. 54)
und jene über die <<Organisation, Ausbildung und Ausrüstung der Armee>> (Art. 56). Der VE 95 erhielt nun auch eine Art Armeeauftrag (Art. 48 Abs. 1 VE 95; in den Erl?uterungen VE 95, 82 f. zwar erw?hnt, aber nicht erl?utert). Dieser wurde
im Katalog des VE 96 (Art. 54 Abs. 2 VE 96) erweitert (die Erl?uterungen der Botsch. VE 96, 238 f. dazu sind wiederum
geltende Art. 58 weist im ?brigen teilweise eine ?hnlichkeit mit Art. 79 des ?sterreichischen Bundes-Verfassungsgesetzes auf. Mit der neuen Systematik der Sicherheitsverfassung i.e.S. nimmt die $UPHH?HLQH?SURPLQHQWH?6WHOOXQJ?HLQ??GLH?&H?QLWLRQ?LKUHV?$XIWUDJHV?JLEW?LKU?]XVlW]OLFKHV?*HZLFKW?(s.a. Rz. 18 ff.). Eine tief greifende ?nderung
auf Verfassungsstufe –
die fast vollst?ndige Zentralisierung der Armee
Nachführung
NFA. Unter ver-fassungsrechtlichem <> der Armeereform XXI wurde die Kompetenz der Kantone zur Bildung eigener Truppenk?rper (Art. 58 Abs. 3 i.d.F. vom 18.4.1999)
per 1. Januar 2008 aufgehoben und die Zust?ndigkeit
der Armee vollst?ndig dem Bund übertragen (BB NFA). Die Abschaffung der kantonalen Truppen wurde damit begründet, dass die Verklei-nerung der Best?nde es nicht mehr jedem Kanton erlaube, eigene Verb?nde zu bilden (Botsch. 1 2 3 4
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1229
Art. 58Armee XXI, 897 f.; entsprechend blieb die Botsch. NFA I, 2414 f. knapp und begnügte sich im Wesentlichen mit einem Verweis auf das Armeeleitbild XXI, s.a. Rz. 39). II.
Erl?uterungen1.
Bestand der Armee und Milizprinzip (Abs. 1)Nach Art. 58 Abs. 1 Satz 1 <> die Schweiz eine Armee. Der Bestand der Armee wurde bereits mehrmals durch Volksinitiativen zur Diskussion gestellt. Eine erste Initiative <<für eine Schweiz ohne Armee und für eine umfassende Friedenspolitik>> wurde von Volk und St?nden am 26. No-vember 1989 mit einer ablehnenden Mehrheit von 64,4 % der Stimmen und 18 6>>2 St?nden ver-worfen
248 ff.). Eine weitere Volksinitiative
<<für weniger Milit?rausgaben und mehr Friedenspolitik>> sah vor, die Kredite für die Landesverteidigung solange j?hrlich zu sen-ken, bis die Ausgaben für diesen Bereich auf mindestens die H?lfte reduziert würden. Gleichzei-tig enthielt die sog. <> Vorgaben für den Einsatz der eingesparten Betr?ge zugunsten der Friedenspolitik. Aufgrund der unterschiedlichen Forderungen wurde sie wegen fehlender Einheit der Materie am 20. Juni 1995 vom Parlament ungültig erkl?rt (BBl 1995 III 570 ff.). Eine dritte Volksinitiative mit dem Titel <<für eine glaubwürdige Sicherheitspolitik und eine Schweiz ohne Armee>> verwarfen Volk und St?nde am 2. Dezember
% und alle Kant BBl
ff.). Der Grundsatz der Miliz (Abs. 1 Satz 2; vgl. Rz. 11 ff.) knüpft indirekt an das Verbot stehender 7UXSSHQ?E]Z??GDV?9HUERW?HLQHU?%HUXIVDUPHH?VRZLH?DQ?GLH?DOOJHPHLQH?:HKUS?LFKW?DQ??$UW???????(U?wurde in der Vernehmlassung kaum infrage gestellt. Im St?nderat war die Aufnahme des <<Miliz-begriffs>> in die BV umstritten – allerdings nicht aus inhaltlichen Gründen, sondern wegen der verfassungsm?ssigen Erw?hnung an sich (AB S Verfassungsreform 71 f.).1.1
Die Armee als sicherheitspolitisches Instrument des BundesMit dem Ende des Kalten Krieges ver?nderte sich die Bedrohungslage sowohl weltweit als auch in Europa (WENGER A., Herausforderung, passim). Die Gefahr eines
konventionellen
Krieges nahm
Schweiz drastisch
Risiken gewannen an
2000, 7661 ff.; SIPOL B
ff.) – Risiken, die sich nach dem klassischen Schema einer Un-WHUVFKHLGXQJ?]ZLVFKHQ?LQQHUHU?XQG?lXVVHUHU?6LFKHUKHLW?NDXP?PHKU?WUHI?LFK?]XRUGQHQ?ODVVHQ??&LH?6WUHLWNUlIWH?GHU?ZHVWHXURSlLVFKHQ?6WDDWHQ?EH?QGHQ?VLFK?VHLWKHU?LQ?HLQHP?(C)7UDQVIRUPDWLRQVSUR-zess>> (WERKNER, Strukturwandel, 59 f.): Internationale Eins?tze erfordern Interoperabilit?t und schnelle Krisenreaktionsf?higkeit. Gleichzeitig gewinnen Konzepte an Bedeutung, die den ver-mehrten Einsatz der Streitkr?fte im Inneren vorsehen. Katastrophenhilfe und die Bek?mpfung von Gewalt in Erg?nzung zu zivilen Einsatzkr?ften haben zu einer breiteren Ausrichtung sowie einer <> der europ?ischen Armeen geführt (vgl. etwa MOHLER, Gendarmerie, 78; ZWYGART, Verpolizeilichung, 156 f.; ENZELSBERGER, ?sterreichische Sicht, 150 f.). Die
verfassungsrechtliche
insbesondere
Rechnung, dass Bedrohungen und Risiken nicht vor Landesgrenzen Halt machen und sich innere und ?us-sere
Sicherheit im gegebenen Spektrum der Bedrohungen oft nicht mehr klar
lassen 5 6 7 8
1230HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER(Ber. Malama, 4476 ff. m.w.H.; s.a. Vorbem. zur Sicherheitsverfassung, Rz. 11). Für die <<Trans-formation der Streitkr?fte>>, konkret für die zahlreichen Armeereformen der letzten Jahre (Armee 95, Armee XXI, Entwicklungsschritt 08/11, Weiterentwicklung der Armee [WEA]), bildet die BV sowohl Rahmen als auch Grenze.$UW?????$EV????6DW]???HUPlFKWLJW?XQG?YHUS?LFKWHW?GHQ?%XQG??VWDDWOLFK?RUJDQLVLHUWH?.RPEDWWDQWHQ?im v?lkerrechtlichen Sinne als sicherheitspolitisches Instrument zu unterhalten (vgl. zum deut-schen GG KIRCHHOF, Verteidigung, Rz. 12). Die Bestimmung
steht zudem in Zusammenhang mit den Armeeauftr?gen nach Art. 58 Abs. 2 (vgl. auch AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit Comm., Art. 58, Rz. 3; anders BIAGGINI, Komm. BV, Art. 58, Rz. 4) und enth?lt einen Bestandesschutz für (eigene) Schweizer Streitkr?fte (zur deutschen Lehre BALDUS, in: von Mangoldt et al., Bonner GG, Art. 87 Abs. 1, Rz. 6). Der Bund ist daher gehalten,
die Streitkr?fte tats?chlich
auszuhe-ben, aufzustellen, auszubilden, sie ihren Auftr?gen entsprechend zu alimentieren und auszurüs-ten (s.a. Komm. zu Art. 60, Rz. 8). Die Armee muss ihre Aufgaben zudem zeitgerecht erfüllen k?nnen. Das bedeutet, dass sie ausserhalb von akuten Bedrohungslagen nicht st?ndig für jeden m?glichen Einsatz zur Verfügung stehen, aber innert erforderlicher Frist personell und materiell für die n?tigen Aufgaben bereitgestellt werden k?nnen muss (<>). Einher mit dem Bestand einer Armee als sicherheitspolitischem Instrument des Landes gehen die
entsprechenden
Kompetenzen
Bundes (BIAGGINI,
BV, Art. 58, Rz. 2
Seit der Abschaffung kantonaler Truppen (Rz. 4) ist die Bundeszust?ndigkeit zur milit?rischen Lan-desverteidigung eine ausschliessliche und umfassende (vgl. Rz. 39 ff.; gl.M. LIEN HARD/H?S LER, Grundlagen, Rz. 8). Ein allf?lliges Wiederaufstellen milit?rischer Formationen der Kantone er-scheint daher ausgeschlossen (im Gegensatz zu polizeilichen Kr?ften
zum Zivilschutz); die
kantonalen
Milit?rverwaltungen dienen
Bundesrechts (Komm. zu Art. 60, Rz. 10 f.; zum Gewaltmonopol vgl. Vorbem. zur Sicherheitsverfassung, Rz. 17 f.). 1.2
Verankerung des MilizprinzipsEin Milizsystem ist gekennzeichnet durch den pers?nlichen, nebenamtlichen, zeitlich
befriste-ten Einsatz von Bürgern
zur Erfüllung staatlicher ?ffentlicher Aufgaben (LENDI/BEELER,
Mili-t?rrecht, 45). Als Milizarmee werden staatliche Streitkr?fte bezeichnet, die mit einem zeitlich begrenzten Aufgebot
von Bürgern und Bürgerinnen alimentiert werden, die den Milit?rdienst neben ihrer
haupts?chlichen
oder Ausbildungst?tigkeit absolvieren. Grundge-danke bildet die Idee des bewaffneten Staatsvolks, das gewillt ist, im Hinblick auf einen sog. <> (klassisch: die Landesverteidigung) alle materiellen und personellen Ressourcen zur Selbsterhaltung
mobilisieren (ausführlich
Milizprinzip,
Den Gegensatz dazu bildet das stehende Heer bzw. das Berufsheer, <<composée de professionnels engagés pour une longue durée>> (AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit Comm., Art. 58, Rz. 4). Die Organisation der Armee
als Milizarmee ist keine Schweizer
Eigenart. So ist auch etwa
?sterreichische Bundesheer gem?ss Verfassungswortlaut <<nach den
Grunds?tzen
Milizsystems>>
79 Abs. 1 des Bundes-Verfassungsgesetzes) aufgebaut, ebenso die Nationalgarden
verschiedener Staaten, etwa jene der USA (MEYER, Grundaufgabe, Rz. 72 ff.).Die Armee ist <> nach dem Milizprinzip organisiert. Das Parlament bemühte sich bei der Totalrevision der BV mit der bewussten Wortwahl um eine Formulierung, welche eine Professionalisierung in einzelnen Bereichen der Armee zul?sst (AB S Verfassungsreform 170; 9 10 11 12
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1231
Art. 58AB N Verfassungsreform 275). Nach dem Grundsatz
unzul?ssig w?re ein Wechsel zu einer Berufsarmee (wie ihn etwa Frankreich, Deutschland oder Schweden unl?ngst
s.a. Komm. zu Art. 59, Rz. 7). Abweichungen vom Milizprinzip werden solan-ge als zul?ssig erachtet, wie sie funktionsbedingt bzw. funktionsnotwendig sind (SCHINDLER D., Gutachten Armee
gilt bspw.
für Funktionen,
einen permanenten, KRKHQ?$XVELOGXQJVVWDQG? HUIRUGHUQ? ?HWZD? .DPSI?XJ]HXJSLORWHQ??? I?U?$XIJDEHQ??GLH?HLQH?VHKU?hohe Verfügbarkeit bedingen (etwa Angeh?rige von Bereitschaftstruppen) sowie für besonders anspruchsvolle Auftr?ge, etwa
Unterstützung der Polizei
bei Anti-Terror-Eins?tzen
(zum Ganzen Ber. Brunner, 22 f.; SCHINDLER D., Gutachten Armee XXI, Ziff. I.3.b u. II.; SCHWEIZER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 166 f.). &LH?$UPHHUHIRUP?;;,?VFKXI?GLH?0|JOLFKNHLW??GLH?$XVELOGXQJVGLHQVWS?LFKW?RKQH?8QWHUEUHFKXQJ?zu erfüllen. Dieses sog. Durchdienen ist freiwillig. Die Anzahl der Durchdiener richtet sich nach dem Bedarf der Armee (SCHINDLER D.,
Gutachten Armee XXI,
Ziff. I.3.b), ist allerdings
vom Gesetzgeber auf h?chstens 15 % eines Rekrutenjahrgangs beschr?nkt worden (Art. 54a Abs. 3 MG). Mit dieser Dienstleistungsform kann die Verfügbarkeit der Truppe spürbar erh?ht werden. Dies ist für Eins?tze, die über eine l?ngere Zeit hinweg erbracht werden müssen, wie etwa für Bewachungsaufgaben rund um die Uhr oder für Friedensf?rderungseins?tze, unerl?sslich. Aber auch für allgemeine Kampf- und Kampfunterstützungsaufgaben weist das Durchdienen Vorzü-ge auf – n?mlich überall dort, wo eine besonders intensive milit?rische Ausbildung absolviert werden muss. Der Ansatz, die Anzahl der Durchdiener nach dem Bedarf der Armee zu richten, LVW?GDKHU?VDFKOLFK?JHUHFKWIHUWLJW??+LQJHJHQ?LVW?GLH?%HJUHQ]XQJ?DXI?HLQHQ??[HQ??UHODWLY?JHULQJHQ?Anteil
Rekrutenjahrgangs
Blickwinkel fragwürdig
auch SCHWEIZ ER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 170 f.); der Bundesrat will eine Erh?hung des Durchdie-neranteils prüfen (Armeeber. 2010, 8944). Bei den Durchdienern handelt es sich um Milizan-geh?rige (Botsch. Armee XXI, 897; a.M. SALADIN, Milizprinzip, 360 ff. m.w.H.). Die Grenzen des Milizsystems bei Durchdienerformationen würden allerdings dann erreicht, wenn diese
in Ein s?tzen
überwiegend
durch Milizkader geführt werden k?nnten
(SCHINDLER D., Gutachten Armee XXI, Ziff. I.3.c, II.3. u. 4.).Bei milit?rischem (Berufs-)Personal unterscheidet das Gesetz zwischen Berufsmilit?rs, welche grunds?tzlich in einem unbefristeten Arbeitsverh?ltnis stehen, und Zeitmilit?rs, die befristet an-JHVWHOOW?VLQG??$UW?????0*???%HLGH?.DWHJRULHQ?XPIDVVHQ?2I?]LHUH??8QWHURI?]LHUH?XQG?6ROGDWHQ??Milit?risches Personal kann in den Bereichen Ausbildung (Lehrpersonal), Führung und Einsatz GHU?$UPHH??LQVE??K|KHUH?6WDEVRI?]LHUH??HLQJHVHW]W?ZHUGHQ??&DV?0*?VLHKW?LP?6SH]LHOOHQ?YRU??GDVV?milit?risches Personal zur Wahrung der Lufthoheit und für andere Aufgaben der Luftwaffe, für den Betrieb milit?rischer und ziviler Führungsanlagen, für kriminal- und sicherheitspolizeiliche Aufgaben im Armeebereich sowie für andere milit?rische Rettungs-, Aufkl?rungs-, Kampf- und 6FKXW]DXIWUlJH?HLQJHVHW]W?ZHUGHQ?NDQQ??I?U?GLH?HLQH?VRIRUWLJH? 9HUI?JEDUNHLW?RGHU? HLQH?VSH]L?-sche Ausbildung erforderlich ist. Voraussetzung für die Schaffung entsprechender Berufsforma-tionen ist allerdings, dass eine Bildung von Milizformationen für die jeweiligen Aufgaben nicht m?glich ist (Art. 101 MG). Insbesondere wird milit?risches Personal auch
für Eins?tze in der Friedensf?rderung (Art. 66 MG)
angestellt. Die grunds?tzliche rechtliche Ausgestal-tung des Arbeitsverh?ltnisses des milit?rischen Personals richtet sich nach der Gesetzgebung für das Bundespersonal. Die
Besch?ftigung
Berufskadern
zur Ausbildung
Lehrverb?nden
mit dem Milizprinzip vereinbar
sein, als die Berufsmilit?rs die Truppe (in streng hierarchisch ge-13 14 15
1232HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLERgliederten
Formationen)
in Eins?tzen führen
SCHWEIZER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 168 f., wonach auch die Ausbildung von Durchdienern für Eins?tze im
Assistenzdienst heikel erscheinen kann). Hingegen erschiene es heikel, wenn die Milizformatio-nen (Stufe Truppenk?rper und Einheit) mehrheitlich durch milit?risches Personal (Berufs- oder =HLWRI?]LHUH?XQG??8QWHURI?]LHUH?? JHI?KUW?Z?UGHQ??0LW?GHP? 0LOL]SULQ]LS?XQYHUHLQEDU?ZlUH?HV??ZHQQ?GLH?JURVVHQ?9HUElQGH?QLFKW?HLQPDO?PHKU?WHLOZHLVH?GXUFK?0LOL]RI?]LHUH?XQG??VWlEH?JHI?KUW?werden k?nnten. Weitere Eigenheiten des schweizerischen Milizsystems gelten als nicht verfassungswesentlich, VR?HWZD?GLH?ODQJH?&DXHU?GHU?0LOLWlUGLHQVWS?LFKW??GLH?6WDIIHOXQJ?GHU?$XVELOGXQJVGLHQVWH??GLH?%LO-dung besonderer Bereitschaftstruppen oder eine gewisse Professionalisierung in einzelnen Be-reichen (SCHINDLER D., Gutachten Armee XXI, Ziff. I.3.c; a.M. SALADIN, Milizprinzip, 294 ff., insb. 320 f.; s.a. Rz. 12). &HU?%HJULII?GHU?0LOL]?LVW?MXULVWLVFK?YRQ? MHQHP?GHU?(C):HKU??E]Z??0LOLWlUGLHQVWS?LFKW??]X?XQWHU-scheiden.
Milizarmee kann
der Schweiz
verfassungsrechtlich
verankerte :HKUS?LFKW?DEVW?W]HQ??V??.RPP??]X?$UW??????5]????I????ZlUH?DEHU??DXV?GHU?3HUVSHNWLYH?YRQ?$UW?????$EV?????LP?3ULQ]LS?DXFK?DOV?IUHLZLOOLJH?0LOL]?GHQNEDU??DOVR?RKQH?&LHQVWS?LFKW???,P?9|ONHUUHFKW?wird der Begriff der Miliz hingegen auch für nichtstaatliche bewaffnete Kr?fte verwendet, die als .RPEDWWDQWHQ?DQ? HLQHP?.RQ?LNW? EHWHLOLJW?VLQG??]XU?&H?QLWLRQ?GHU?.RPEDWWDQWHQ?YJO???MELZER, Targeted Killing, 407 ff.). So geniessen etwa Angeh?rige von Milizen und Freiwilligenverb?n-GHQ??GLH?HLQHU?.RQ?LNWSDUWHL?]X]XRUGQHQ?VLQG??HEHQIDOOV?GHQ?6WDWXV?DOV?.ULHJVJHIDQJHQH??ZHQQ?sie in die Gewalt des Gegners gefallen sind (Art. 4 Bst. a. Ziff. 1 des Genfer Abkommens vom 12. August 1949 über die Behandlung der Kriegsgefangenen [SR 0.518.42]). 2.
Sicherheitspolitische Aufgaben der Armee (Abs. 2)Eine Umschreibung der sicherheitspolitischen Aufgaben der Armee fehlte in der aBV (Rz. 3). Sie wurden erstmals im MG (i.d.F. vom 3.2.1995) auf Gesetzesstufe festgelegt (AS ). Bei der Totalrevision der BV knüpfte das Parlament ausdrücklich an die früheren Debatten über die Revision des MG
(<<Armeereform 95>>) an (AB S Verfassungsreform 70 f.; AB N Verfas-sungsreform 276 f.). Die im Rahmen der Nachführung in der BV verwendete (nachvollzogene) Formulierung der Armeeauftr?ge orientiert sich denn auch an der Fassung gem?ss MG (Botsch. VE 96, 238). Abgelehnt wurden Minderheitsantr?ge
zur Beschr?nkung von Truppeneins?tzen für die Wahrung der inneren Sicherheit sowie (damals noch) zur Streichung der Verfügungsge-walt der Kantone über ihre Truppen (vgl. aber Rz.
4 u. 39). Art. 58 Abs. 2 nennt zwei für Streitkr?fte traditionelle Kernaufgaben (AUBERT, in: Aubert/Ma-hon, Petit Comm., Art.
7; LIENHARD/H?SLER, Gutachten 2008/11, 40), eine Unterstüt-zungsaufgabe und verweist für weitere Aufgaben
Gesetz. Aus den Aufgaben
werden aufgrund
regelm?ssigen ?berprüfung
Bedrohungen
an die $UPHH? DEJHOHLWHW?? &LHVH? ZHUGHQ? LQ? HLQHP? /HLVWXQJVSUR?O? GHU? $UPHH? NRQNUHWLVLHUW? XQG? GHUHQ?Leistungsf?higkeit unter Berücksichtigung des zur Verfügung stehenden Personals und des Zeit-faktors (Vorwarnzeit, Vorbereitung, Einsatzdauer und Durchhaltef?higkeit) soweit als m?glich analysiert (Armeeber.
ff.; s.a. Rz. 49 ff.).16 17 18 19
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1233
Art. 582.1
Kriegsverhinderung und Erhaltung des FriedensDer Zweckartikel der BV (Art. 2 Abs. 4) postuliert u.a. den Einsatz der Schweiz für eine friedli-che und gerechte internationale Ordnung (s.a. Komm. zu Art. 2, Rz. 25). Art. 58 Abs. 2 nennt die Kriegsverhinderung und die Erhaltung des Friedens – es geht bei beiden Aspekten letztlich um dasselbe Ziel (AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit Comm., Art. 58, Rz. 7) – als erste Armeeaufgabe. Durch ihre Abhaltewirkung tr?gt die Armee zur Kriegsverhinderung bei und leistet damit einen pr?ventiven Beitrag
Stabilit?t
regionalen Umfeld
(Botsch. Armee 95, 30; SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER, Grundbegriffe, Rz. 45). Zur Friedenserhaltung kann auch die Teil-nahme an friedensunterstützenden
Operationen
internationalen
gez?hlt ZHUGHQ??VRZHLW? GLH?6LFKHUKHLW?GHU?6FKZHL]?GXUFK?VROFKH?.RQ?LNWH?GLUHNW?RGHU?LQGLUHNW?EHU?KUW?wird (vgl. Rz. 37). Die Bemühungen zur Erhaltung des Friedens obliegen nicht allein der Armee. Ein weiterer wichtiger Beitrag dazu wird etwa im Rahmen der schweizerischen Aussenpolitik durch die Diplomatie geleistet. 2.2
Verteidigung&LH?%9?GH?QLHUW? GHQ? %HJULII?GHU?9HUWHLGLJXQJ? QLFKW?ZHLWHU??1DFK?NODVVLVFKHU?$XIIDVVXQJ?WULWW?der Verteidigungsfall bei einem <<Krieg gegen
Konzeption Ge-samtverteidigung, 124), was
auch dem V?lkerrecht entspricht (Art. 51 UNO-Charta).
Bei der Verteidigung handelt es sich nach h.L. um die F?higkeit, ?ussere Aggressionen, respektive einen (milit?rischen) Angriff auf die Schweiz abzuwehren (AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit Comm., Art. 58, Rz. 7). Die Armee muss zudem in der Lage sein, strategisch wichtige R?ume und (ab-h?ngig von der Bedrohungslage) Infrastrukturen milit?risch zu schützen und Beitr?ge zur Wah-rung der Lufthoheit zu erbringen. Die Schutz- und Verteidigungsaufgabe bezieht sich aber auch auf
Bev?lkerung
ihre Lebensgrundlagen (SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER,
Grundbegriffe, Rz.
schweizerischen
demokratischen
Institutionen,
Freihei-ten und Rechte der Bürgerinnen und Bürger eingeschlossen: Sie müssen bei der Ausübung des Verteidigungsauftrags stets mit berücksichtigt
und gewahrt werden (Botsch. Armee 95, 30 f.; MOHLER, Vernetzung, Rz. 69; DERS., Polizeirecht, Rz. 36; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 Ziff. 1 Bst. a des ?sterreichischen Bundes-Verfassungsgesetzes). Zu unterscheiden ist der verfassungsrechtli-che Begriff der Verteidigung vom gesetzlichen Begriff des <> (vgl. dazu eingehend SCHWEIZ ER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 116 ff.).Somit muss die Armee,
die milit?rischen Bedrohungen im sicherheitspolitischen Umfeld der Schweiz seit einiger
Eintretenswahrscheinlichkeit
aufweisen, insbesondere die zentralen F?higkeiten zur Führung milit?rischer Verteidigungsoperationen er-halten und weiterentwickeln (SIPOL B
f.; vgl. auch SALADIN, Milizprinzip, 222 f.). Die Selbstbeschr?nkung durch die Neutralit?t l?sst zudem Synergien einer internationalen Ver-teidigungskooperation nur in beschr?nktem Masse zu (NAUMANN, Referat V SCHWEI-ZER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 130 f. u. 133). Realpolitisch wurde die Einsatzf?hig-keit der Armee für die Verteidigung im
klassischen Sinne in den letzten Jahren personell und materiell stark reduziert. Trotzdem muss die Schweiz ihre Verteidigungsf?higkeit erhalten und weiter
entwickeln
– qualitativ
hochstehend,
aber quantitativ
vertretbar reduziert
(zur Anforderung einer <<realen Verteidigungskompetenz>> SCHWEIZER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforde-UXQJHQ??????II????,P? +LQEOLFN? DXI? HLQH?HI?]LHQWH?(UI?OOXQJ?DOOHU?$UPHHDXIJDEHQ?VROO?DQ?HLQHU?abgestuften Bereitschaft der Armee festgehalten werden (Armeeber.
ff.; s.a. Rz. 9).20 21 22
1234HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLERDie Kernaufgabe Verteidigung dient der Gew?hrleistung der Selbstbestimmung des Landes und damit der Wahrung der durch eine milit?rische Aggression bedrohten eigenen v?lkerrechtlichen Souver?nit?t (SIPOL B
f.). Diese Finalit?t beinhaltet gleichzeitig auch eine Schran-ke für die V
milit?rische Aktionen gegen das
eigene Staatsvolk nicht unter den Verteidigungsbegriff fassen (s.a. Komm. zu Art. 52, Rz. 40 ff.; vgl. auch SCHWEIZER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 113 f.). Zu prüfen ist des Weiteren, unter welchen Voraussetzungen terroristische Anschl?ge, die nicht von staatlichen Akteuren, allenfalls nicht einmal von Kombattanten ausgehen, als Angriffe zu bewerten sind und damit milit?risch abgewehrt werden dürfen (vgl. BALDUS, in: von Mangoldt et al., Bonner GG, Art. 87a, Rz. 17, 49 ff.) – oder aber grunds?tzlich im Kompetenzbereich der für diese Art von Gefahrenabwehr zust?ndigen Polizeikr?fte verbleiben (SCH?UBLE, Aktuelle Sicherheitspolitik, 212 f.). Eine strikte Beschr?nkung des Verteidigungsfalles auf milit?rische Angriffe durch regul?re staatliche
Armeen ?QGHW?VLFK?ZHGHU?LQ?GHU?%9?QRFK?LP?9|ONHUUHFKW??6R?KDW?EVSZ??GHU?812?6LFKHUKHLWVUDW?GHQ?86$?nach den terroristischen Anschl?gen vom 11. September 2001 in New York und Washington mit Bezugnahme auf Art. 51 UNO-Charta das Recht einger?umt, (milit?rische) Massnahmen auf die Selbstverteidigungsklausel zu
(UNO-Resolution
12. September
vgl. zu den v?lkerrechtlichen Rahmenbedingungen der [Selbst-]Verteidigung des Landes und seiner Bev?lkerung SCHWEIZER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 119 f. u. 123 ff.). Selbst etwa in der deutschen Lehre wird zudem anerkannt, dass der Verteidigungsbegriff auch die Abwehr von Anschl?gen von aussen umfasst, soweit polizeiliche Mittel nicht zu deren Abwehr ausreichen (WIEFELSP?TZ, Auslandeinsatz, 827). Mitunter wird postuliert, nicht auf die Massgeblichkeit ei-ner
Gefahrenquelle
abzustellen,
sondern auf deren
Intensit?t
(DEPENHEUER,
Maunz/Dürig, Komm. GG, Art. 87a, Rz. 64). Damit wird letztlich auf die Mittel und besonderen M?glichkeiten von Streitkr?ften als ultima ratio abgestellt. Auch für die Schweiz kann ein erweiterter Verteidi-gungsbegriff die Abwehr von Gefahrenquellen umfassen, welche ihre territoriale Integrit?t, ihre Bev?lkerung oder die Ausübung der Staatsgewalt bedrohen.Mit
Entwicklung
zunehmenden
Kommunikationstechnolo gien stellt
die Abwehr
entspringenden
sicherheitspolitischen
Bedrohungen (Cyber-Strategie, 5 ff.; VERNEZ/H?SSY/SIBILIA, Cyber Defense, passim) unter den Verteidigungsbegriff gefasst werden k?nnen.
<<kinetischer Effekte>> (d.h. resultieren-der physischer Folgen) kann, je nach Schweregrad (im Sinn einer Ausübung von Gewalt), das Selbstverteidigungsrecht
nach Art. 51
UNO-Charta
werden (SCHMITT, Cyber Ope-rations, 156 f.; zu
minimalen Konsens der V?lkerrechtslehre
RALTCHEV, Cybergewalt, 142 f. m.w.H.) – sofern friedliche Gegenmassnahmen des V?lkerrechts nicht m?glich erschei-nen. Indes führten selbst (schwere) Cyber-Angriffe bislang zumindest in Europa nicht zu einer <> Einwirkung auf Menschen oder Sachen oder zu <<zerst?render Gewalt>> (NAUMANN, 5HIHUDW?9HUWHLGLJXQJ??(C)6WX[QHW??VFKHLQW??LQVRIHUQ?GDPLW?8UDQ?=HQWULIXJHQ?]HUVW|UW?ZHUGHQ?VROO-ten,
[gezielter]
Einzelfall
Cyber-Angriffe teilweise nur schwer <> Akteuren (und damit UNO-Vertragsparteien) zurechnen (GOLDSMITH, Cyber, 135;
Cyber Operations,
Es bestehen
grosse Zweifel,
inwieweit allf?llige
Cyber-Angriffe
<> Einwirkung
staatlichen Akteurs
v?lkerrechtlichen
Gewaltbegriff subsumiert
(GOLDSMITH,
Cyber, 133 f.; PLATE, Cyber-Angriffe, 201; RALTCHEV, Cybergewalt, 141 sowie 143 ff. zu verschiede-nen
L?sungsans? ROTHENB?HLER, NDB, 93 f.) und folglich mit milit?rischen Mitteln oder
milit?rischem
Streitkr?fteeinsatz)
Postuliert wird, die milit?rische Abwehr gegen Cyber-Attacken zumindest dann zu erlauben, wenn jene die 23 24
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1235
(DIGGELMANN
Milit?rische
Cyberattacken?, NZZ vom 30. Mai 2013, 5), wobei dieser Begriff einer Kl?rung bedürfte. Ausser Zweifel dürf-te stehen, dass auch die Schweizer Armee Cyber-Angriffe auf eigene Kommunikationsanlagen oder Systeme mit ad?quaten Mitteln zu verhindern suchen oder abwehren darf (Cyber-Strategie, 20, zu den Rechtsgrundlagen 25 ff.).Die Aufgabe der Armee zur Verteidigung des Landes und der Bev?lkerung bezieht sich in r?um-licher Hinsicht auf das gesamte Territorium der Schweiz und ihren Luftraum. Die BV beschr?nkt GHQ?(LQVDW]?GHU?$UPHH?KLQJHJHQ?QLFKW?DXI?HLQHQ?JHRJUD?VFKHQ?5DXP?LQQHUKDOE?GHU?/DQGHVJUHQ-zen (WIEGANDT, Einsatz der Armee, 140; zum deutschen GG vgl. insb. KIRCHHOF, Verteidigung, Rz. 50). Auch im Lichte der Bündnisfreiheit der Schweiz erscheint die Verteidigung, wenn nicht auf den Schweizerboden i.e.S., doch auf Gebiete der legitimen Ausübung Schweizer Hoheitsge-walt beschr?nkt. So w?re der milit?rische Schutz von unter Schweizer Flagge fahrenden Hoch-seeschiffen gegen milit?risch operierende Verb?nde verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen (vgl. Botsch. ATA LANTA, 4544 f.; dort allerdings unter
dem Aspekt eines Assistenzdienstes [dazu Rz. 44]; vgl. zudem MOHLER, Piratenbek?mpfung, passim). Unzul?ssig erschiene jedoch, etwa die Rettung von Schweizer Geiseln im Ausland mit milit?rischen Mitteln unter den Ver-teidigungsbegriff
fassen (vgl.
aus deutscher
Perspektive
BRUNNER, Auslandsrettung, 208 f.). Im Zusammenhang mit dem Schutz des Luftraumes vermengen sich milit?rische mit polizeili-chen Aufgaben (vgl. dazu auch BALDUS, Luftraum, 1280). Hingegen bestehen keine f?deralisti-schen ?berschneidungen: Art. 87 statuiert (u.a.) für Luft- und Raumfahrt umfassende Gesetzge-bungskompetenzen des Bundes (AUBERT, in: Aubert/Mahon, Petit Comm., Art. 87, Rz. 2; a.M. BIAGGINI, Komm. BV, Art. 87, Rz. 2). Die Wahrung der Lufthoheit ist keine origin?re Aufgabe der Armee, sondern des B sie wird wahrgenommen durch das UVEK und das VBS. So-weit die Armee eingesetzt wird, unterstützt
sie die zivilen Beh?rden
(BAZL). Die Luftpolizei hingegen wurde vom Bundesrat der Luftwaffe übertragen (Art. 21 LFG u. Art. 5 der VO vom 23.
Wahrung der
Lufthoheit
SR 748.111.1];
dazu MOHLER, Polizeirecht, Rz. 1237).
Die ?berwachung des Schweizer Luftraumes erfolgt durch Skyguide (zivil) resp. mit dem System FLORAKO der Luftwaffe (milit?risch). ?ber Interventionsmittel zur Durchsetzung von Massnahmen
in der Luft verfügt jedoch
einzig die Luftwaffe, die
des-halb – unabh?ngig von der Einsatzart der Armee – die Entscheidbefugnis über luftpolizeiliche Massnahmen tr?gt (Art. 7 VWL). Bei nicht eingeschr?nktem Luftverkehr dürfen allerdings kei-ne Waffen gegen zivile Luftfahrzeuge eingesetzt werden (Art. 9 Abs. 1 VWL; vgl. auch MOHLER, Polizeirecht, Rz. 1237).Die Zust?ndigkeit zur Anordnung eines Waffeneinsatzes gegen Luftfahrzeuge, die für Angriffe oder terroristische Zwecke eingesetzt werden sollen, ist lediglich auf Verordnungsstufe geregelt und beschr?nkt sich auf R?ume mit eingeschr?nktem Luftverkehr (Art. 14 VWL). Danach kann der Vorsteher bzw. die Vorsteherin des VBS <<im Einzelfall den Einsatz von Waffen anordnen, wenn den luftpolizeilichen Anordnungen nicht Folge geleistet wird und andere verfügbare Mit-tel nicht ausreichen>>.
Kommandanten
an eine dem Kommandant Luftwaffe direkt unterstellte Person delegieren. Die heutige Regelung auf Verordnungsstufe wird denn auch als formell und inhaltlich ungenügend kritisiert (VOGEL, $EVFKXVV? =LYLO?XJ]HXJH?? ??? I??? KELLER
HELEN/KELLER
LUCY, Der Abschuss
Flugzeu-ge ist unzul?ssig – Auch bei Terrorattacken muss
der Staat die Menschenwürde achten,
NZZ vom 22. Januar 2007,
MOHLER, Polizeirecht, Rz. 643; DERS., Vernetzung, Rz. 60, Fn. 401; 25 26 27
1236HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLERM?LLER/SCHEFER,
Grundrechte
f. m.w.H.). Ein
Flugzeugabschuss
insbesondere wenn es sich um zivile Flugzeuge handelt, unbeteiligte Dritte betreffen (bspw. mit dem Flug-zeug entführte Passagiere oder Menschen am Boden, die nach einem Abschuss von Trümmern getroffen würden). Er kann eine Abw?gung <<Leben gegen Leben>> bedingen, indem das Leben unbeteiligter Flugpassagiere aufs Spiel gesetzt wird, um eventuell eine gr?ssere Anzahl unschul-diger Menschen in einem potenziellen Angriffsziel zu retten. Erschwerend tritt hinzu, dass über eine solche Massnahme in kürzester Zeit entschieden werden muss. Beim Waffeneinsatz gegen Luftfahrzeuge (in der Luft) handelt es sich um einen schweren Eingriff in Grundrechte aller Flugzeuginsassen wie das Recht auf k?rperliche Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2) und die Men-schenwürde (Art. 7) sowie – wohl bereits angesichts der verwendeten Waffen (Flugzeugkanonen oder Lenkwaffen) – um eine Verletzung des Kerngehalts des Rechts auf Leben (Art. 10 Abs. 1; zum absoluten Verbot zielgerichteter T?tung insb. M?LLER/SCHEFER, Grundrechte
CH, 49 ff.). In Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass der Staat in einer solchen Lage nicht über das Leben unschuldiger Menschen einseitig verfügen dürfe. Es sei aufgrund der Garantie der Menschenwürde in Art. 1 Abs. 1 GG unvorstellbar, auf Grundlage einer gesetzli-FKHQ?(UPlFKWLJXQJ?XQVFKXOGLJH?0HQVFKHQ??GLH?VLFK?LQ?HLQHU?KLO?RVHQ? /DJH?EH?QGHQ??YRUVlW]-lich zu t?ten. Eine gesetzliche Abschusserm?chtigung verstosse aus diesen Gründen gegen das Grundgesetz und sei unzul?ssig (BVerfG, 1 BvR 357/05 vom 15. Februar 2006). In der Schweiz müssen solche Eingriffe gem?ss Art. 36 BV zumindest eine formell-gesetzliche Grundlage ha-ben. Eine Ausnahme von diesem Erfordernis besteht in F?llen ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr (Art. 36 Abs. 1 BV), in welchen der Staat auch
Grund-rechtseingriffe gestützt auf die
polizeiliche
Generalklausel
zu Art. 36, Rz. 27 ff. u. zu Art. 185, Rz. 12 ff.). Die Polizeigeneralklausel kann nach der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung u.E. zu Recht nicht angerufen werden, wenn typische und erkennbare Gef?hrdungslagen trotz Kenntnis der Problematik nicht normiert werden (vgl. etwa %*(????? ,????? (???????????II???]XU?M?QJHUHQ??LP?6FKULIWWXP?NRQWURYHUV?GLVNXWLHUWHQ?3UD[LV?GHV?BGer vgl. Komm. zu Art. 185, Rz. 65 ff. m.w.H. sowie etwa MOHLER, Polizeirecht, Rz. 764 ff., insb. 773 ff.). Aus diesen Gründen soll eine gesetzliche Grundlage für solche Massnahmen im MG vorgeschlagen werden (Ber. WEA, 50 f.). Allerdings vermag auch eine formell-gesetzliche Normierung das grunds?tzliche rechtliche Dilemma, bei konkreten Entscheiden zwischen ele-mentarsten Grundrechten
unbeteiligter
zu müssen,
Diese besonderen Gegebenheiten sind daher bei der Ausarbeitung einer Neuregelung zu berücksich-tigen. So muss etwa der
strikte Ausnahmecharakter eines
Flugzeugabschusses
zum Ausdruck kommen, und es muss klargestellt werden, dass das Ziel einer solchen Gewalteinwirkung in der Verhinderung oder Eingrenzung einer Katastrophe von
erheblichem Ausmass
besteht (VOGEL, $EVFKXVV?=LYLO?XJ]HXJH???????2.3
Unterstützung der zivilen Beh?rdenDie BV stellt die Unterstützung der zivilen Beh?rden bei der <<Abwehr schwerwiegender Bedro-hungen der inneren Sicherheit und bei der Bew?ltigung anderer ausserordentlicher Lagen>> neben die beiden traditionellen Aufgaben der Armee (zur <<Transformation der Streitkr?fte>> s. Rz. 7). Als
kommen sowohl Bundesstellen als
Beh?rden (Kantons-regierungen) infrage. Ob auch ausl?ndische Beh?rden
internationale Organisationen mit v?lkerrechtlichem Sonderstatut (insb. das IKRK) durch die Schweizer Armee unterstützt werden 28
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1237
Art. 58k?nnen, h?ngt von den v?lkerrechtlichen Rahmenbedingungen sowie den konkreten Einsatzar-ten ab (zur Katastrophenhilfe Rz. 33). Die für Unterstützungsaufgaben infrage kommenden Sachbereiche regelt Art. 58 Abs. 2 Satz 2 wohl abschliessend (vgl.
resultierenden
normativen Unsicherheiten SCHWEIZER, Kompetenzverteilung, 190 f.). Immerhin setzt die Bestimmung eine <> voraus (MOHLER, Polizeirecht, Rz. 1190), deren tats?chliches Vorlie-JHQ?HLQ?HUVWHV?VSH]L?VFKHV?6XEVLGLDULWlWVNULWHULXP?I?U?HLQHQ?(LQVDW]?GHU?$UPHH?ELOGHW??MOHLER, a.a.O., Rz. ). Es entspricht im ?brigen der Kernkompetenz einer Armee, gerade un-ter erschwerten Bedingungen eine Situation zu <> (NAUMANN, Referat V WENGER U., Besatzungsmacht, 165).Der Begriff der
inneren Sicherheit beinhaltet im vorliegenden Zusammenhang in
erster Linie das Sicherstellen des friedlichen Zusammenlebens, den Schutz der staatlichen Institutionen und den Schutz der Gemeinschaft vor elementaren Gef?hrdungen (vgl. SCHWEIZER/SUTTER/WID MER, Grundbegriffe, Rz. 31). Ein Einsatz der Armee zur Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit kommt nur innerhalb der bundesstaatlichen Schranken infrage, da Art. 58 Abs.
bundesstaatliche
Kompetenzaufteilung
konkret die kantonale Polizeihoheit (Vorbem. zur Sicherheitsverfassung, Rz. 24 u. 37) – nicht derogiert (vgl. auch Komm. zu Art. 52, Rz. 43 ff.). Die Unterstützung erfolgt auch
insoweit subsidi?r, als die prim?r zust?ndigen
zi-vilen Beh?rden keine ausreichenden Mittel zur Bew?ltigung der entsprechenden Notlage zur Verfügung haben (MOHLER, Polizeirecht, Rz. 1943; SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER, Grund begriffe, Rz.
Daher wird
Armeeeinsatz
zur Aufrechterhaltung oder
Wiederherstellung
der inneren Sicherheit wohl
in der Regel ein Interkantonaler Polizeieinsatz vorangehen (MOHLER,
Polizeirecht, Rz. 1199; DERS., Polizeibest?nde, 68, 70), welcher parallel dazu weiterl?uft. Auch das <> zwischen dem Einsatz ziviler und milit?rischer Mittel bleibt be-stehen (MOHLER/SCHWEIZER, Sicherheitspolitik, Rz. 12); allenfalls spitzt es sich auf konkrete Ver-h?ltnism?ssigkeitsfragen zu (?bermass- und Untermassverbot). Voraussetzung zur Unterstützung kantonaler Beh?rden zum Schutz der inneren Sicherheit durch die Armee
zudem das formelle Gesuch einer Kantonsregierung (anders
Bundesin-tervention nach Art. 52 Abs. 2, vgl. dazu MOHLER/SCHWEIZER, Sicherheitspolitik, Rz. 21).
Da-bei tr?gt die Kantonsregierung
die Einsatzverantwortung über die zu Unterstützungsaufgaben eingesetzten milit?rischen Truppen (MOHLER, Polizeirecht, Rz.
w?hrend die Führungs-verantwortung bei den
milit?rischen Kommandanten verbleibt. Teil der
Einsatzverantwortung bildet,
hilfebegehrende zivile
Einsatzregeln,
sog. <<Rules of
Engagement>>, GH?QLHUW?XQG?GXUFKVHW]W??XP?GLH?YHUIDVVXQJV??XQG?JHVHW]PlVVLJH?8PVHW]XQJ??ZR]X?DXFK?NDQWR-nales Recht geh?rt) zu gew?hrleisten (dazu MOHLER, a.a.O., Rz. 1231).Das MG sieht eine Unterstützung in sehr weitem Rahmen vor: Die Kantone k?nnen dem Bund sogar
beantragen,
Truppen zum
Ordnungsdienst
aufzubieten (Ber. Malama,
s.a. Rz. 43). OD ist als Aktivdienst zu leisten (Art. 83 Abs. 5 MG). Man versteht darunter den Ein-satz der Armee als letztes Mittel des Staates (vgl. Art. 173 Abs. 1 Bst. d u. Art. 185 Abs. 4 BV), um die innere Sicherheit gegen schwere St?rungen zu wahren, in welchen die Bedrohungen ein Ausmass annehmen, das den Staat als Ganzes betrifft (Botsch. Armee 95; 75 ff. [zu Art. 81 ff. MG sowie insb. zu Art. 88]; WIEGANDT,
Einsatz der Armee,
78 f.; zur verfassungsrechtlichen Problematik schon HIRZEL, OD-Auftrag, 127
ff.). In diesen F?llen ernennt der
den milit?rischen Kommandanten und das VBS regelt die allgemeinen Unterstellungsverh?ltnisse. 29 30 31 32
1238HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLERSelbst dann tr?gt die zivile Beh?rde die Verantwortung für den Truppeneinsatz, der Komman-dant hingegen die Verantwortung für die Führung der Truppe (Art. 3 u. 5 VOD). Grunds?tzlich stellt sich in jedem Einzelfall die Frage, ob bei einer Anordnung von OD nicht die Voraussetzun-gen einer Bundesintervention erfüllt sind (Art. 52 Abs. 2 BV).Die Unterstützung ziviler Beh?rden kann aber auch erfolgen, um andere ausserordentliche La-gen zu bew?ltigen. Eine Lage kann in personeller, materieller, organisatorischer, zeitlicher oder auch ?rtlicher Hinsicht ausserordentlich sein (vgl. auch MOHLER, Vernetzung, Rz. 213 ff.). Eine solche Situation liegt vor, wenn die üblichen Verwaltungsabl?ufe nicht mehr ausreichen, um Probleme und Herausforderungen zu bew?ltigen, die das ganze Land schwer in Mitleidenschaft ]LHKHQ??V??*ORVVDU?LP?$UPHHEHU?????????????I????,Q?HUVWHU?/LQLH?KDQGHOW?HV?VLFK?GDEHL?XP?H[LVWHQ-zielle Bedrohungen der Lebensgrundlagen wie Katastrophen, zu deren Bew?ltigung die zivilen Mittel nicht ausreichen (deutlich WENGER
U., Besatzungsmacht, 165, 170). Katastrophenhilfe kann auch im Ausland geleistet, und im grenznahen Gebiet für die Armeeangeh?rigen obligato-risch erkl?rt werden (Art. 69 Abs. 2 MG). Unterstützungseins?tze sind aber bspw. auch denkbar, um die Lufthoheit zu wahren (vgl. Rz. 26), Bewachungsaufgaben bei internationalen Konferen-zen zu übernehmen oder die zust?ndigen Beh?rden bei ausserordentlichen Lagen im Migrations-bereich personell zu verst?rken. Es muss sich jeweils um Aufgaben handeln, die im ?ffentlichen Interesse liegen und denen nationale Bedeutung zukommt (Botsch. Armee 95, 30 f.; Ber. Mala-ma, 4511; MEYER, Regelung von Armeeeins?tzen, 90). Die Eins?tze werden als Assistenzdienst geleistet (Rz. 44). Auch sie erfolgen subsidi?r zu den zivilen Mitteln und nur auf Verlangen der zust?ndigen zivilen Beh?rden (Art. 67 MG). Etwas weniger weit als die ausserordentliche reicht die <<besondere Lage>>, in welcher gewisse Staatsaufgaben
den vorgesehenen, allenfalls intensivierten Verwaltungsabl?ufen bew?ltigt werden k?nnen (s. Glossar im Armeeber.
f.; s.a. Vorbem. zur Sicherheitsverfassung, Rz. 12 ff.). Der ?bergang aus der ordent-OLFKHQ?LQ?HLQH?DXVVHURUGHQWOLFKH?/DJH?LVW?IDNWLVFK??LHVVHQG?XQG?KlQJW?EH]?JOLFK?GHV?UHFKWOLFK?YHU-bindlichen Entscheids jeweils auch von politisch bestimmten Kriterien ab. Dies gilt ebenso für den Entscheid, nicht mehr Assistenzdienst, sondern Aktivdienst zu verfügen, der – mit erh?hter politischer und rechtlicher Anordnungsschwelle – bei besonders schwerwiegenden Bedrohun-gen angeordnet werden kann (WIEGANDT, Einsatz der Armee, 49, 79).Im Zusammenhang mit l?nger dauernden
subsidi?ren
und in welchem Umfang solche Dauereins?tze der Armee zur Unterstützung ziviler Beh?rden ver-fassungs-
gesetzeskonform
ausl?ndischer Vertretungen durch Angeh?rige der Armee, vgl. den BB vom 11. Dezember 2012 über die Eins?tze der Ar-mee zur Unterstützung ziviler Beh?rden, BBl
ff. und dazu die Botsch. Unterstützung ziviler
nationalr?tliche
zum Ausdruck, dass
ihre Verantwortung
wieder verst?rkt übernehmen sollen (AB N
f.). Massgebend bei der Beurteilung, welche Mittel der Staat zur Erfüllung der entsprechenden Aufgaben einsetzen bzw. ab welchem Zeitpunkt er damit die Armee beauftra-gen will, ist der Verh?ltnism?ssigkeitsgrundsatz, insbesondere die Eignung der gew?hlten Mit-tel, um die sicherheitspolizeilichen Aufgaben wahrzunehmen (vgl. dazu MOHLER, Polizeirecht, Rz. 1217 ff.). Für
die Zul?ssigkeit langdauernder Unterstützungseins?tze spricht, dass
gerade auch die zeitliche Dimension
solcher Aufgaben dazu
führen kann, dass die zivilen Kr?fte
sie nicht zu erfüllen verm?gen (RHINOW, Rechtm?ssigkeit, 374 ff.; MEYER, Grundaufgabe, Rz. 103; vgl. auch die Botsch. Unterstützung ziviler Beh?rden
ff.). Dagegen wird eingewen-det, dass bei einer Daueraufgabe keine Unvorhersehbarkeit bestehe und die Subsidiarit?t daher 33 34
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1239
Art. 58nicht mehr gegeben sei (Ber. Malama, 4512; SCHWEIZER/SCHEFFLER/VAN SPYK, Anforderungen, 164 f.). Nebst den verfassungsrechtlichen müssen die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sein, um die Armee beizuziehen: ?ffentliches
Interesse, nationale
Bedeutung der Aufgabe und (ob-jektive) Unm?glichkeit, die Aufgabe durch zivile Mittel zu erfüllen (Art. 67 Abs. 2 MG). Die politischen Beh?rden vertreten u.E. zu Recht die Ansicht, dass solche Truppeneins?tze nur mit Zurückhaltung angeordnet werden sollen. Rechtsfragen
auch etwa im
Zusammenhang
dem Rechtsschutz von
Zivilper-sonen gegenüber konkreten Anordnungen milit?rischer Organe, insbesondere bei Grundrechts-einschr?nkungen
Rahmen von Assistenzdiensteins?tzen
(vgl. MOHLER, Raumsicherung, 453). In solchen F?llen gilt zwar die Rechtsweggarantie von Art. 29a, sie ist aber in ihrer gesetzlichen Umsetzung nicht vollst?ndig gew?hrleistet. Dies insbesondere wegen des Ausschlusses von Kommandosachen von Beschwerden (vgl. in Sachen Dienstbefehl zu Polizeieins?tzen BGE 128 I 167 E. 3.1, 169 sowie für Armeeeins?tze MOHLER, Polizeirecht, Rz. 1272 ff. mit Vorschl?gen de lege ferenda, Rz. 1280 f.). Der Bundesrat h?lt indessen zutref-fend fest,
Rechtsschutz
die von milit?rischen Massnahmen betroffen sind, verfassungs- und v?lkerrechtskonform ausgestaltet sein muss (SIPOL B ). 2.4
Weitere A Friedensf?rderungArt. 58 Abs. 2 verweist mit dem letzten Satz für weitere Aufgaben
die-ser offenen L?sung
sind Anpassungen an
neue sicherheitspolitische Bedürfnisse m?glich, die eine Erweiterung der Armeeaufgaben erforderlich machen (Botsch. VE 96, 238; zurückhaltend BIAGGINI, Komm. BV, Art. 58, Rz. 7). So verstanden erm?glicht die Bestimmung eine Konkre-tisierung der Armeeaufgaben – sie
bildet hingegen keine eigentliche
Delegationsnorm an den Gesetzgeber. Grunds?tzlich neue Armeeaufgaben w?ren in der BV selbst zu verankern (auch der inhaltlich und strukturell sehr ?hnliche Art. 79 des ?sterreichischen Bundes-Verfassungsgesetzes verlangt
weitere Armeeaufgaben
Verankerung
<>). Zudem dürfen bestehende Verfassungsschranken nicht unterlaufen werden, wie etwa das men-schenrechtliche Verbot der Fronarbeit (SCHWEIZER??&LHQVWS?LFKW??SDVVLP?VRZLH?GRABENWARTER/PABEL, EMRK, § 20, Rz. 54) oder das Konkurrenzverbot des Staates gegenüber der Wirtschaft.Das MG nennt in Art. 1 Abs. 4 sowie Art. 66 die Leistung von Beitr?gen zur Friedensf?rderung und Krisenbew?ltigung im internationalen Rahmen. Diese – bislang einzige – Erweiterung der Armeeaufgaben erscheint zul?ssig, da solche Eins?tze auch aus der verfassungsm?ssigen Auf-gabe zur Friedenserhaltung (Rz. 20) abgeleitet werden k?nnen. Gemeinhin wird die Friedens-f?rderung als eigene Teilaufgabe neben der Verteidigung sowie der
Unterstützung der zivilen Beh?rden verstanden (SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER, Grundbegriffe, Rz. 53). Im Rahmen der Frie-densf?rderung k?nnen Milit?rpersonen und Truppenkontingente zur Stabilisierung und Krisen-EHZlOWLJXQJ?LQ?DXVOlQGLVFKH?.RQ?LNWJHELHWH?HQWVDQGW?ZHUGHQ??1DFK?$UW?????0*?ZLUG?GD]X?HLQH?v?lkerrechtliche Legitimation in Form eines Mandats der UNO oder der OSZE vorausgesetzt. Zudem müssen die Eins?tze den Grunds?tzen unserer Aussen- und Sicherheitspolitik entspre-chen, namentlich mit dem Neutralit?tsrecht und
der Neutralit?tspolitik vereinbar
sein (vgl. zu den Grundlagen auch Ber. Malama, 4513). Das schweizerische Personal kann im Rahmen sol-cher Eins?tze Unterstützungs- und ?berwachungsaufgaben übernehmen. Es darf sich aber nicht an Kampfhandlungen zur Friedenserzwingung
beteiligen (Art. 66a Abs. 2 MG). Die Bewaff-nung des Personals soll dem Selbstschutz und der Erfüllung des Auftrags des schweizerischen 35 36 37
1240HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLERKontingents in der friedensf?rdernden Operation dienen. Die Anmeldung der Armeeangeh?ri-gen für die Teilnahme an einem Friedensf?rderungseinsatz ist freiwillig. Die Friedensf?rderung wurde im Zusammenhang mit einer Revision des MG, welche die Be-waffnung
schweizerischer
Friedensf?rderungsmissionen
dargestellten Rahmen erm?glichen wollte, teilweise grunds?tzlich infrage gestellt. In einer Referendumsab-stimmung nahm das Volk die Vorlage (?nderung des MG vom 6. Oktober 2000, <> [Art. 66–66b; AS ]) am 10. Juni 2001 mit 51 % Ja-Stimmen an (BBl
Einsatz der Armee (Abs. 3)3.1
KompetenzregelungDie Kompetenzordnung von Art. 19 Abs. 2–4 aBV für den Einsatz der Armee liess unterschied-liche Auslegungen zu (vgl. MACHERET, Komm. BV 1874, Art. 19, Rz. 2
ff., 21). Noch Art. 58 Abs. 3 BV (i.d.F. vom 18.4.1999) erw?hnte
Kompetenz der Kantone, eigene Truppen im eigenen Kantonsgebiet zur Aufrechterhaltung der ?ffentlichen Ordnung einzusetzen, wenn die zivilen Kr?fte dazu nicht mehr ausreichten (vgl. Rz. 4). Mit der Armeereform XXI wurden die kantonalen Truppen indes per 1. Januar 2004 abgeschafft (?nderung des MG vom 4. Oktober 2002 [AS ]; vgl. Komm. zu Art. 60, Rz. 11). Gem?ss geltender BV ist der Einsatz der Armee Sache des Bundes, was mit einer Reduktion der Norm auf noch einen kurzen Hauptsatz erreicht wurde (Art. 58 Abs. 3). Diese Norm umfasst – als Kompetenznorm – sowohl die Aus-schliesslichkeit der Verfügungsgewalt über die Streitkr?fte (MOHLER/SCHWEIZ ER, Sicherheitspo-OLWLN??5]??????DOV?DXFK?GLH?3?LFKW?GHV?%XQGHV??GLH?*UXQG?VlW]H?GHU?$UPHHHLQVlW]H?]X?UHJHOQ??GLHV?in Erg?nzung zum Gesetzgebungsauftrag gem?ss Art. 60 Abs. 1).Die Führung der Armeeeins?tze wird in der BV nicht erw?hnt. Die Verfassung regelt einzig die Zust?ndigkeit der Bundesversammlung
zur Wahl des Generals
(Art. 168 Abs. 1). Eine solche erfolgt, wenn ein gr?sseres Truppenaufgebot für den Aktivdienst vorgesehen oder erlassen
ist (Art. 85 Abs. 1 MG). Bis zu
Zeitpunkt regelt der Bundesrat den Oberbefehl
über die Armee (Art. 85 Abs. 2 MG). Er hat dies der Gruppe Verteidigung übertragen (Art. 10 Abs.
3 Bst. c OV-VBS). Für die Führung und Entwicklung der Armee ist der Chef der Armee (CdA) verantwortlich. Er ist dem Vorsteher bzw. der Vorsteherin des VBS
direkt unterstellt, welcher bzw. welche die politische Verantwortung innehat. Die Funktion des CdA (im Grad eines Korps-kommandanten) ist von jener des Oberbefehlshabers der Armee (Grad des Generals) zu unter-scheiden, der in Zeiten erh?hter Bedrohung vom Parlament gew?hlt wird. Unabh?ngig der Einsatzart gilt das Primat
Politik, welches sich rechtlich aus der verfas-sungsrechtlichen Kompetenzordnung im milit?rischen Bereich (Botsch. VE 96, 419; S?GESSER, in: Ders. (Hrsg.), Bundesbeh?rden, Art. 186 BV, Rz. 1009), aber auch aus der parlamentarischen Befugnis zur Oberaufsicht (Art. 169 BV) und der gesetzlichen Ausgestaltung der obersten Lei-tung der Armee (Art. 86 MG) ergibt.3.2
EinsatzartenIm Zusammenhang mit den Organkompetenzen der Bundesversammlung (Art. 173 Abs. 1 Bst. d; vgl. dazu Komm. zu Art. 173, Rz. 78
ff.) sowie des Bundesrates (Art. 185 Abs. 4; vgl.
dazu 38 39 40 41 42
HANSJ?RG MEYER/RETO PATRICK M?LLER1241
Art. 58Komm. zu Art. 185, Rz. 125 ff.) – erw?hnt die BV einzig den <> (die aBV hatte dazu noch g?nzlich geschwiegen). Das MG regelt die Einsatzarten (Art. 65 Abs. 1) und unterscheidet dabei zwischen Aktivdienst, Assistenzdienst und Friedensf?rderungsdienst (vgl. dazu MEYER, Regelung von Armeeeins?tzen, 88 f.; RUCH, Sicherheit, Rz. 15 ff.; WIEGANDT, Einsatz der Armee, 78 ff.). Nicht gekl?rt ist die Frage der Einsatzart bei gewissen Funktionen, die unter keine der gesetzlichen Arten eingeordnet werden k?nnen,
aber auch nicht Ausbildungsdienst darstellen. Zu denken ist bspw. an Piloten bei der Ausführung von Luftpolizeiaufgaben, Milit?rpolizisten bei der Ausübung von Polizeibefugnissen (vgl. Art. 92 MG) oder Angeh?rige der Milit?rjustiz EHL? GHU? (UI?OOXQJ? LKUHU? VSH]L?VFKHQ? $XIJDEHQ? ?HWZD? EHL? (LQYHUQDKPHQ? YRQ?$QJHVFKXOGLJWHQ?oder Verhandlungen der Milit?rstrafgerichte). Gem?ss Art. 76 Abs. 1 MG kann der Aktivdienst als Landesverteidigungsdienst (Bst. a), als Ord-nungsdienst (OD; Bst. b) oder zur Erh?hung des Ausbildungsstandes der Armee bei steigender Bedrohung (Bst. c) geleistet werden. Umgekehrt muss der OD zwingend als Aktivdienst geleis-tet werden (Art. 83 MG; Art. 173 Abs. 1 Bst. d u. Art. 185 Abs. 4 BV; vgl. Rz. 32). Der OD wird nicht bloss in einer ausserordentlichen Lage (in welcher auch Assistenzdienst geleistet werden k?nnte), sondern – wie der Aktivdienst an sich – ausschliesslich zur Bew?ltigung <<von schwer-wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit>> (Ber. Malama, 4515) resp. eines eigentlichen Staatsnotstandes geleistet. Da er auf Sonderf?lle ausgerichtet ist (SUTTER, Operationen, 25), kann der Aktivdienst nur unter Eid oder Gelübde geleistet werden (Art. 78 MG).Die erst mit der Armeereform 95 eingeführte Einsatzart d